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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

TC-008.471/2005-1

ACÓRDÃO Nº 643/2007- TCU - PLENÁRIO 1. Processo: n.º TC - 008.471/2005-1 (com 3 anexos). 2. Grupo: I; Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento de Auditoria. 3. Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes e 18ª Unidade de Infra-Estrutura Terrestre – 18ª UNIT. 4. Interessado: Congresso Nacional. 4.1. Responsável: Sebastião Vitor Braga Ribeiro, CPF nº 035.972.103-68. 5. Relator: Ministro Augusto Nardes. 6. Representante do Ministério Público: não atuou. 7. Unidade Técnica: Secex/PI. 8. Advogado constituído nos autos: não há. 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria, realizado, no âmbito do Fiscobras II (Reforme), com vistas a fiscalizar o Contrato UT-18 nº 4/2002, celebrado entre a 18ª Unidade de Infra Estrutura Terrestre – 18ª UNIT e a empresa Delta Construções S.A. para a prestação de serviços de manutenção (conservação/recuperação) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre o Município de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 64, ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar à 18ª Unidade de Infra-Estrutura Terrestre – 18ª UNIT que: 9.1.1 só autorize a execução de serviços constantes do Contrato UT-18 nº 4/2002-00, que demandem licenças e autorizações ambientais específicas, após a comprovação de sua obtenção pela contratada; 9.1.2. se abstenha de utilizar o contrato UT-18 nº 4/2002-00 para a realização de serviços que não tenham por escopo a conservação/manutenção conservação/manutenção das condições atuais da rodovia, devendo, caso constatada a necessidade de realização de reparos em trechos contínuos da BR-135, de média e grande extensão, em vista do comprometimento de suas condições de utilização, providenciar a realização de procedimento licitatório autônomo; 9.2. determinar à Secex/PI que, em futura fiscalização a ser realizada na obra objeto do presente  processo verifique a conformidade dos dos preços dos serviços serviços responsáveis responsáveis pelo acréscimo de 140% no valor  inicial do Contrato UT-18 4/2002, representando a este Tribunal caso necessário. 9.3. dar ciência desta deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, informando que não foram verificados, no presente exercício, indícios de irregularidades tendentes a paralisar o fluxo de recursos  para a execução dos serviços de manutenção (conservação/recuperação) (conservação/recuperação) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre o Município de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646, PT nº 26.782.0220.2841.0022; 26.782.0220.2841.0022; 9.4. arquivar o presente processo. processo. 10. Ata n° 15/2007 – Plenário 11. Data da Sessão: 18/4/2007 – Ordinária 12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0643-15/07-P 13. Especificação do quórum: 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro. 13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.

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13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

WALTON ALENCAR RODRIGUES Presidente

AUGUSTO NARDES Relator   Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADO Procurador-Geral

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GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC–008.471/2005-1 (com 3 anexos).  Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria. Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes –  DNIT e 18ª Unidade de Infra-Estrutura Terrestre – 18ª UNIT. Responsável: Sebastião Vitor Braga Ribeiro, CPF nº 035.972.103-68. Interessado: Congresso Nacional. Advogado constituído nos autos: não há. Sumário: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FISCOBRAS II (REFORME). SERVIÇOS DE MANUTENÇÃO DA BR-135/PI, SEGMENTO KM 208 A 646. NATUREZA DOS CONTRATOS DE CONSERVAÇÃO RODOVIÁRIA. REALIZAÇÃO DE LICITAÇÃO PRÓPRIA PARA A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE REPARO. DEFICIÊNCIA NA FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO. AUSÊNCIA DE LICENÇAS AMBIENTAIS. DETERMINAÇÕES. CIÊNCIA AO CONGRESSO NACIONAL. 1. Os contratos de conservação rodoviária podem ser considerados serviços de execução continuada, para efeito da incidência do art. 57, inciso II, da Lei de Licitações. 2. Reparos em trechos contínuos de média e grande extensão de rodovias não se enquadram no conceito de conservação e manutenção e devem ser contratados mediante licitação própria. 3. Os serviços de manutenção e conservação de rodovias que demandem licenças e autorizações ambientais específicas somente  podem ser autorizados após a comprovação de sua obtenção pela contratada. RELATÓRIO Trata-se de relatório de levantamento de auditoria, realizado, no âmbito do Fiscobras II (Reforme), no período de 28/4 a 29/7/2005, com vistas a fiscalizar o Contrato UT-18 nº 4/2002, celebrado entre a 18ª Unidade de Infra Estrutura Terrestre – 18ª UNIT e a empresa Delta Construções S.A. para a  prestação de serviços de manutenção (conservação/recuperação) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre o Município de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646. 2 Na parte do relatório reservada às irregularidades detectadas, foram consignadas as seguintes ocorrências, indicando-se entre parênteses o instrumento a que se vinculam: - IRREGULARIDADE Nº 1 (Contrato): “Classificação: Irregularidade Grave. Descrição/Fundamentação: O Contrato UT-18 nº 4/2002 sofreu 8 aditamentos, elevando seu valor, a preços iniciais, de R$ 7.359.763,04 para R$ 17.747.865,56 - acréscimo de 140% - e prorrogando sua vigência até 20/11/2005. Em relação a esses aditivos, efetivamente alteraram o valor do contrato o segundo termo aditivo (acréscimo de R$ 1.173.714,66, a preços iniciais), o quarto termo aditivo (acréscimo de R$ 4.992.732,03, a preços iniciais) e oitavo termo aditivo (acréscimo de R$ 4.221.655,83, a preços iniciais). Do exame dos pareceres jurídicos que suportaram tais majorações, divisam-se 2 situações:  Na primeira, os acréscimos, consoante o entendimento esposado pela Procuradoria Jurídica do DNIT, se submeteriam ao limite de 25% estatuído pelo art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93, eis que se trataria, com efeito, de serviços adicionados ao inicialmente contratado. É o caso do 2º Termo Aditivo, que previu um incremento de 15,95% no valor inicial do contrato.

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 No segundo caso (4º e 8º termos aditivos), os acréscimos se fariam em decorrência da  prorrogação sucessiva do objeto do contrato, em face de esse se enquadrar entre os executados de forma contínua, o que permitiria a prorrogação sucessiva de sua vigência por um período de até 60 meses, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93. Dessa forma, não haveria, verdadeiramente, ainda consoante entendimento do setor jurídico do órgão, acréscimo de serviços, mas mera renovação anual do contrato original, cujo valor estipulado para fazer face a mais um ano de vigência estaria limitado ao valor inicial contratado para fazer frente a igual período (R$ 7.359.763,04). Pela sistemática adotada, ao cabo de 1 ano de execução do contrato, os engenheiros do DNIT fariam novo levantamento de serviços necessários à manutenção da estrada por mais um período de 1 ano. Os quantitativos de valores e serviços resultantes são, então, consubstanciados em um documento denominado PATO - Plano de Trabalho e Orçamento. O valor de cada renovação corresponde àquele constante do PATO, subtraído do saldo não-realizado do contrato vigente no  período anterior. Assim, questão nodal é saber se, de fato, os serviços de manutenção previstos se enquadrariam na definição legal de prestação de serviços a serem executadas de forma contínua, e,  por conseguinte, se essas sucessivas renovações teriam suporte legal. Destaque-se, inicialmente, que esta Corte de Contas, por meio da Decisão nº 83/1993-TCUPlenário, admitiu a possibilidade da renovação sucessiva por até 60 meses dos contratos de conservação rodoviária, com arrimo no art. 47, inciso II, do antigo Decreto-Lei nº 2.300/86 (que se referia justamente aos serviços de execução continuada): ‘O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443/92: 1) conhecer da CONSULTA formulada pelo Senhor Diretor-Geral do DNER, por meio de 3 quesitos, para responder àquela autoridade da seguinte forma: (...)8.1.3) quanto ao terceiro quesito: a) os prazos máximos de duração dos contratos regidos  pelo DL nº 2.300/86 (art. 47 e incisos) devem ser contados em dias corridos; b) o prazo de duração dos contratos visando serviços de conservação rodoviária deve seguir o que dispõe o art. 47-II (e não 47-I) do DL nº 2.300/86’. Já sob a égide da Lei nº 8.666/93, este Tribunal ratificou, na Decisão nº 129/2002 – TCU-1ª Câmara, o entendimento da possibilidade de prorrogação sucessiva dos contratos de manutenção rodoviária, desta feita, com fulcro no art. 57, inciso II, do Estatuto vigente, bem assim a nãosubmissão dos acréscimos decorrentes ao limite de 25%: ‘Em relação aos contratos de conservação de rodovia, que a unidade técnica rejeita a característica de serviço de natureza contínua (item I, letra ‘a’, fl. 105), o TCU já se manifestou sobre a questão em sede de consulta, tendo decidido que ‘o prazo de duração dos contratos visando serviços de conservação rodoviária deve seguir o que dispõe o art. 47-II (e não 47-I) do DL nº 2.300/86’ (vide TC nº 020.794/90-8, Decisão nº 83/93 - Plenário, Ata nº 10/93, Rel. Min. Luciano Brandão Alves de Souza, Sessão de 24/3/1993). Vale lembrar que o inciso II, do art. 47, do Decreto-lei nº 2.300/86, refere-se aos contratos de serviços de natureza contínua. (...) Quanto à observância da limitação fixada nos §§ 1º e 2º do art. 65 para os contratos de  prestação de serviços de natureza contínua (item I, letra ‘e’), restou esclarecido, no âmbito do TC nº 007.987/99-4 (Decisão nº 90/2001-TCU-1ª Câmara, Ata nº 14/01, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça, Sessão de 8/5/2001), que o limite de 25% somente se aplica quando a modificação do valor  contratual decorre de acréscimo quantitativo de seu objeto, e não quando motivada pela prorrogação de prazo autorizada por lei’. Dessa feita, em princípio, não haveria reparo a fazer ao procedimento. Ocorre, contudo, que verificamos, pela análise dos PATOs, que parte dos serviços aditados não possuem natureza de manutenção, mas de restauração/recuperação. Em relação a isso, o III Plano de Trabalho (PATO), orçado em R$ 6.619.661,75, prevê a aplicação de recursos da ordem de R$ 4.627.325,14 em atividades de restauração/recuperação. Tais atividades não podem se enquadrar dentre aquelas de natureza contínua, eis que se preordenam a realizar uma melhoria nas condições da estrada, uma, por assim dizer, reforma no empreendimento, a ser executada não de forma permanente, mas em prazo determinado e visando a um objetivo específico, ou seja, o restabelecimento das condições de tráfego da rodovia.

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Há que se notar, ainda, consoante levantamento feito a partir das OBs emitidas para  pagamento dos contratos, que a maior parte das obras (cerca de 72%) vem sendo custeada pelo PT 26.782.0220.2834.0022 - Restauração de Estradas no Estado do Piauí. Destarte, entende-se que existem indícios de que parte dos serviços aditivados ou não têm natureza de serviço de execução continuada, ou, se têm, vêm sendo custeados por um PT orçamentário indevido. Importante é notar, por derradeiro, que as prorrogações de contratos sob exame foram autorizadas pela Diretoria Executiva do DNIT. É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Sim. Justificativa: Acreditamos que a obra deve continuar, ao menos enquanto o Tribunal não se pronunciar de forma definitiva sobre a questão, uma vez que são imprescindíveis para garantir as boas condições de tráfego na BR-135. Importante, neste ponto, é atentar para o fato de que a empresa executante dos serviços apresentou, na concorrência realizada para contratação dos serviços (Edital nº 12/2002-18),  proposta de preços totalizando o valor de R$ 7.359.763,04, enquanto o próprio orçamento do  projeto básico estabelecia o valor de R$ 9.691.460,16 para os serviços, e o 2º colocado apresentou  proposta no valor de R$ 9.386.501,00; superiores à cotação da vencedora, pois, em 31% e 27%, donde se infere que não há sobrepreço na proposta da Delta”. - IRREGULARIDADE Nº 2 (Empreendimento): “Classificação: Outras Irregularidades. Descrição/Fundamentação: A fiscalização da obra se dá por intermédio de Engenheiro lotado na sede da Coordenadoria do DNIT em Teresina/PI, que se desloca regularmente para o local das obras, de modo a acompanhar o andamento dos serviços, em momentos de desenvolvimento mais intenso, e para conferir as medições. Entendemos que o ideal seria a presença contínua da fiscalização na obra, acompanhando todas as suas etapas. A atual estrutura do DNIT, contudo, não viabiliza isso. A unidade mais próxima da 18ª UNIT se localiza em Floriano, distante mais de 200 km do marco inicial da obra e mais de 600 km de seu marco final. Desse modo, entendemos oportuno determinar à 18ª UNIT que promova estudos acerca da viabilidade econômica de contratar empresa para realizar a supervisão e fiscalização da obra. - IRREGULARIDADE Nº 3 (Empreendimento): “Classificação: Outras Irregularidades. Descrição/Fundamentação: Quanto à questão ambiental, esclarecemos que a Portaria Interministerial nº 273/2004, de 3/11/2004, em seu art. 5º, autoriza as atividades de manutenção, conservação e restauração, eis  porque consignamos, em campo específico, a inexigibilidade da licença ambiental para a obra. Ressalva, contudo, as atividades correlatas que demandem licenças ou autorizações específicas (explorações de jazidas, bota-foras, etc.). Quando da inspeção in loco, constatou-se que a 18ª UNIT não vinha exigindo da Construtora a apresentação dessas licenças específicas. Constatamos, inclusive, a extração de areia em jazida no Município de Cristiano Castro, sem que já houvesse sido expedida a necessária licença ambiental, embora o proprietário da jazida já a tivesse requerido e pago as taxas devidas. Voltando a Teresina, foi-nos apresentada cópia de fax, enviada no dia 25/7/2005, da parte do Coordenador da 18ª UNIT, dirigida à Delta Construções S.A., solicitando a apresentação das licenças ambientais exigíveis. Entendemos cabível determinar à 18ª UNIT que só autorize a execução de serviços que demandem licenças e autorizações ambientais específicas à vista da comprovação da obtenção das mesmas”. Em seu parecer conclusivo, a equipe aduziu que (fl. 29):  “Parecer:

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Entendemos que a obra deve continuar, inobstante o indício de irregularidade grave consignado, uma vez que não há elementos aptos a caracterizar dano ao erário, bem assim a rodovia vem se mantendo em razoáveis condições de tráfego. A paralisação repentina, neste momento, poderia acarretar a degradação das condições da rodovia, mormente com a aproximação do final do ano e do período de chuvas. De notar, neste ponto, que foram habilitadas, na licitação levada a cabo para a contratação da obra, inicialmente, 7 empresas. Quando da análise da proposta de preços, 4 empresas foram desclassificadas, em face do descumprimento do item 18.1, b, do Edital, que exigia a apresentação de preços unitários inferiores aos constantes da Tabela SICRO 2 do DNIT. O preço dos serviços cotados pela 18ª UNIT/DNIT alcançou o montante de R$ 9.691.460,16, enquanto a vencedora do certame, Delta Construções S/A, apresentou proposta no valor de R$ 7.359.763,04. Outro fato a destacar diz respeito à falta de sinalização adequada em muitos dos trechos abarcados pelo contrato. Consoante informação verbal prestada pelo Sr. Coordenador do DNIT, a sinalização horizontal e vertical de todas as estradas do DNIT é contratada de forma centralizada  pela sede do órgão, não estando previstos no contrato sob análise. Esses contratos centralizados estariam paralisados, o que acarretou a situação relatada. Nesse sentido, o Coordenador da 18ª UNIT encaminhou cópia de fax (fls. 149/150, Anexo 3) enviado ao Diretor Geral do DNIT, dando conta da situação emergencial em que se encontram vários segmentos rodoviários sob aquela  jurisdição, em especial a BR-135”. 4. A proposta de encaminhamento, que contou com a anuência do Diretor e do Titular da Unidade Técnica, se deu no seguinte sentido (fls. 30/31):  “Audiência de Responsável: Sebastião Vitor Braga Ribeiro: acerca das sucessivas renovações do contrato UT-18 nº 4/2002-00, com fulcro no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93, sendo que  parte dos serviços aditivados apresentam características de uma obra de restauração e não de execução continuada, como é evidenciado pelos seguintes fatos: - O próprio orçamento, constante do III Plano de Trabalho, diferencia os serviços de conservação rodoviária dos serviços de restauração/recuperação, sendo que do valor orçado de R$ 6.619.661,75, R$ 4.627.325,14 se referem a estes últimos; - Os aditivos vêm sendo custeados, em sua maior parte, por recursos do PT 26.782.0220.2834.0022 - Restauração de Rodovias no Estado do Piauí. Determinação a Órgão/Entidade: 18ª Unidade de Infra-Estrutura Terrestre – DNIT/MT:  a) promova estudos acerca da viabilidade econômica de contratar uma empresa para realizar  a supervisão e fiscalização da obra;  b) que só autorize a execução de serviços relacionados ao contrato que demandem licenças e autorizações ambientais específicas à vista da comprovação da obtenção das mesmas”. 5. Em atendimento ao despacho de fl. 36, do Relator, à época, do feito, Ministro Marcos Bemquerer Costa, foi realizada a audiência do responsável, conforme Ofício nº 852, de 24/8/2005 (fls. 37/38). 6. O arrazoado acostado pelo Sr. Sebastião Vitor Braga Ribeiro, Coordenador da 18ª UNIT (fls. 42/47), foi então analisado nos termos da instrução de fls. 74/83, endossada pelo Diretor e pelo Titular da Secex/PI, a qual transcrevo, parcialmente, com os ajustes de forma que julgo necessários: “Razões do Sr. Sebastião Vitor Braga Ribeiro 6. Principia o responsável ressaltando o caráter de natureza continuada dos serviços, que obedecem a um PLANO ANUAL DE TRABALHO E ORÇAMENTO (PATO). Elaborado pelo engenheiro responsável pelo acompanhamento e fiscalização da obra, esse documento leva em conta as peculiaridades do contrato de manutenção em vigor e as necessidades de serviços a serem executados durante o ano. 7. Em face da insuficiência de recursos, o DNIT se vê na contingência de realizar diversas adequações durante o decorrer do exercício. 8. No entendimento do DNIT, ‘obra de restauração terá que obedecer a um projeto executivo de restauração, onde serão elencadas todas as intervenções necessárias para se devolver à rodovia as características originais constantes do projeto de construção. Entre elas, destacamos a reestabilização ou refeitura da estrutura da base e sub-base, o reperfilamento ou desempeno da capa

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asfáltica existente para corrigir a geometria da rodovia, e, posteriormente, se proceder ao recapeamento asfáltico com a nova espessura e o tipo de pavimentação asfáltica determinada no Projeto Executivo de Restauração’. 8.1. Quanto ao orçamento constante do III Plano de Trabalho, o responsável declara que esse ‘diferencia os serviços de conservação rodoviária dos serviços de restauração/recuperação rodoviária (com valor orçado de R$ 6.619.661,75, sendo que R$ 4.627.325,14 referem-se a estes últimos), estando em conformidade com a nova orientação vigente no DNIT (Ofício Circular nº 2/2004 – Coord./Serviços/DIT, de 27/9/2004), objetivando diferençar os serviços de conservação e recuperação para maior transparência e controle de aplicação dos recursos orçamentários, onde os novos PLANOS DE TRABALHO (PATO) devem esclarecer objetivamente quais os serviços que serão apropriados dentro da verba de conservação (2841) e de restauração (2834), para permitir aos órgãos de controle fiscalizar a correta utilização e aplicação dos recursos públicos. Essa nova orientação se resume nos seguintes procedimentos: - As planilhas de quantitativos e preços de cada contrato passam a ser compostas de duas  partes. O valor de cada parte determinará a emissão de nota de empenho de cada verba. - A primeira parte trata exclusivamente de serviços a serem cobertos pela verba de conservação (2841). A segunda parte trata exclusivamente de serviços a serem cobertos pela verba de restauração (2834). - A medição mensal passa a ser composta igualmente de dois blocos de serviços. - O primeiro bloco trata exclusivamente de serviços a serem cobertos com a verba de conservação (2841), coerente com a primeira parte da planilha de quantitativos e preços. O segundo  bloco trata exclusivamente de serviços a serem cobertos com verba de restauração (2834), coerente,  por sua vez, com a segunda parte da planilha de quantitativos e preços’. 8.2. Afirma que ‘no Orçamento da União, as verbas de conservação (2841) e recuperação (2834) compõem a verba de manutenção rodoviária (0220), o que torna legal a aplicação concomitante de recursos dessas duas verbas a um contrato de manutenção rodoviária’. 8.3. Salienta ser o contrato ora discutido (UT-18 nº 4/2002-00) o maior da 18ª UNIT, dando cobertura a um segmento de 438,2 km de extensão da BR-135, com idade média de construção de mais de 20 anos, e que as intervenções do DNIT priorizam os segmentos mais comprometidos com intervenções ‘mais adequadas tecnicamente e de menor custo’. Aduz que, mesmo com esses esforços, vem se observando a deterioração prematura dessa estrada, em face do tráfego de carretas transportadoras de grãos. 8.4. Aduz, ainda, que ‘a única solução técnica duradoura e adequada será a restauração total deste trecho (croquis em anexo). Para isso, estamos com 2 (dois) contratos de projetos para restauração em andamento: Contrato (anexo) com a CONTÉCNICA, para a elaboração de projeto executivo de restauração, no segmento mais crítico e solicitado dessa rodovia (km 375,0 – 519), com extensão de 144 km, onde estão previstos serviços de alargamento da plataforma de 8,00 para 12,00 m, redimensionamento da estrutura do pavimento (sub-base, base e revestimento asfáltico), alargamento de obras de arte (bueiros, pontes, etc) e outras intervenções que se fizerem necessárias. O custo para essa obra de restauração deverá ter um valor aproximado de R$ 400.000,00 por  quilômetro, ou seja, só para esse o custo total será de aproximadamente R$ 58.000.000,00. Contrato com a DYNATEST (PYR IV) para a elaboração de restauração (tipo CREMINHA) nos segmentos compreendidos entre os km 210,8 – km 375 e km 595,8- km 647,0, com extensão de 215 km , onde só estão previstos os serviços de recuperação e reestabilização de base e acostamento, revestimento asfáltico da pista de rolamento e acostamentos, ou seja, não haverá alargamento da plataforma de 8,00 para 12,00 m. Assim, o custo desses serviços deverá ficar em aproximadamente R$ 170.000,00 por quilômetro, a um custo total aproximado de R$ 37.000.000,00’. 8.5. Outro ponto destacado pelo responsável é que, pelo contrato de manutenção em tela, conseguiu-se, ao longo de 3 anos, a recuperação do segmento de 438,2 km, que se encontrava quase intrafegável, a um custo total de R$ 17.000.000,00 (R$ 40.000,00 por quilômetro), ou R$ 13.000,00,00 por quilômetro/ano, e, ainda, que os preços do contrato têm um valor aproximado de 70% dos constantes da tabela SICRO.

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8.6. Em relação ao fato de os seguidos aditivos serem custeados por recursos do PT 26.782.0220.2834.0022 – Restauração de Rodovias no Estado do Piauí, afirma que o mesmo se deu em face dos OGUs passados consignarem recursos para conservação muito inferiores aos necessários. 8.7. Por fim, destaca que ‘em reunião de trabalho no mês de agosto/2005, no auditório do TCU em BSB, da qual participaram todos os Coordenadores Regionais e toda a Diretoria do DNIT, o presente assunto foi tratado e nos foi comunicado, pela Diretoria do DNIT/BSB, que já estava esclarecido e resolvido, e que seria formalizado o encaminhamento de um documento por parte do DNIT/BSB ao Exmo. Sr. Ministro Adylson Motta, Presidente do Tribunal de Contas da UNIÃO (Ofício nº 81/2005/DIT, cópia anexa)’. Análise 9. Preliminarmente, impende delimitar, com precisão, a ocorrência objeto da audiência a que se referem as razões expostas supra. Essa, levada a efeito mediante o Ofício nº 852/2005TCU/SECEX/PI, fls. 37/38, tinha por escopo o oferecimento de razões de justificativa acerca da seguinte ocorrência: ‘Sucessivas renovações do contrato UT-18 nº 4/2002-00, com fulcro no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93, sendo que parte dos serviços aditivados apresentam características de uma obra de restauração e não de execução continuada, como é evidenciado pelos seguintes fatos: - O próprio orçamento constante do III Plano de Trabalho diferencia os serviços de conservação rodoviária dos serviços de restauração/recuperação, sendo que, do valor orçado de R$ 6.619.661,75, R$ 4.627.325,14 se referem a estes últimos. - Os aditivos vêm sendo custeados, em sua maior parte, por recursos do PT 26.782.0220.2834.0022 – Restauração de Rodovias no Estado do Piauí’. 9.1. Portanto, não se questionou acerca da possibilidade de que o contrato fosse custeado por   programas de trabalho referentes à conservação e à restauração conjuntamente. Serviços, em  princípio enquadráveis em uma ou outra natureza, de fato, conviviam no contrato UT-18 nº 4/200200, embora o fato de que esses, nos PATO´s anteriores ao III PATO, não vinham devidamente segregados impedia afirmar-se peremptoriamente se o pagamento à conta de uma ou outra rubrica orçamentária vinha se dando na proporção devida. 9.2. A segregação das duas classes de serviços no III PATO, em decorrência de atendimento ao item 9.3.1 do Acórdão nº 888/2004 – Plenário – TCU, em princípio, pode resolver a questão. 10. O ponto da audiência, contudo, não é esse, mas que, sendo o contrato composto tanto de serviços de conservação quanto de recuperação/restauração, poder-se-ia considerá-los homogeneamente como sendo serviços executados de natureza contínua, hábeis, pois, a suportar  sucessivas renovações, nos termos do art. 57, II, da Lei nº 8.666/93? 11. Conforme já se consignou no Relatório de Levantamento de Auditoria de fls. 17/28, este TCU já sufragou o entendimento de que contratos de conservação rodoviária podem ser  considerados serviços de execução continuada para efeito da aplicação do art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/93 (Decisão nº 192/2002-1ª Câmara). No caso sob exame, o contrato têm como objeto declarado o serviço de manutenção. Trataremos, para efeito de uniformidade terminológica, os termos manutenção e conservação como sinônimos, sendo que relevante, de todo modo, é precisar  sua natureza de serviço de execução continuada ou não. 12. Quanto ao caso em tela, temos, em princípio, que uma restauração de uma estrada ou a sua recuperação é coisa bem diversa de sua conservação, assim como uma reforma de um prédio  público também se extrema dos correlatos serviços executados em suas instalações, de modo a manter suas boas condições de utilização. 13. No segundo caso, tem-se um serviço contínuo, que não pode ser interrompido, sem degradação de parte do objeto, de outro, um delimitado no tempo, que busca uma melhoria nas condições do objeto ou mesmo o seu aperfeiçoamento. 14. Nesse sentido, o responsável faz a seguinte alegação: a de que o serviço de restauração da rodovia há que ser necessariamente precedida de um projeto executivo. No caso presente, de fato, não havia tal documento a suportar os serviços realizados. Os serviços tinham suporte nos já referidos PATO´s, mas isso não quer dizer que na rodovia não foram executados serviços de restauração e nem que o referido projeto executivo não fosse necessário.

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15. Quanto aos serviços que estariam afetos ao trabalho de restauração, destacados pelo Sr. Responsável no trecho de suas razões transcritas no item 8, retro, consignamos que alguns desses serviços (refeitura da base, reperfilamento), conforme o croqui fornecido pela própria UNIT, fl. 14, foram executados em trechos descontínuos por quase toda a extensão da rodovia. 15.1. Os serviços referidos também estão previstos no informativo do projeto básico que serviu de base para a licitação, à fl. 56, Anexo 1: ‘SERVIÇOS A EXECUTAR  As intervenções indicadas no projeto objetivam promover de imediato uma melhoria das condições de tráfego, conforto e segurança da rodovia. As atividades a serem desenvolvidas para atender os objetivos requeridos são: (.....) c. Reperfilagem Consiste em corrigir defeitos de superfície e reparar deformações transversais da pista. Para estes casos, recomendou-se a execução de uma camada de 3,0 cm de AAUQ, espalhada com vibroacabadora. d. Reconstrução Base estabilizada granulometricamente sem mistura mais revestimento em AAUQ (areia asfalto usinado a quente). Consiste em recuperar os segmentos da rodovia com elevado grau de degradação, com e sem revestimento betuminoso’. 16. Admite-se, por outro lado, que esses trechos alternam-se com outros onde as intervenções são de menor monta e de características tais que se aproximam de uma atividade de um serviço de autêntica conservação/manutenção. Em realidade, todo o trecho objeto dos serviços, e tal aspecto  pôde ser verificado quando da realização da inspeção, foi retalhado em subtrechos, que receberam tratamento diferenciado, conforme suas condições particulares. Assim é que, ainda com base no croqui referido, encontramos diversos tipos de intervenção em variados subtrechos na rodovia: - Subtrechos que foram objeto apenas de um banho de lama asfáltica fina, presentes no trecho localizado entre os Kms 248 e 374,5. - Subtrechos onde ocorreram os serviços de tapa-buraco, remendo profundo, correção de defeitos, lama asfáltica fina e revestimento em areia asfalto usinada a quente (esp. 2,5 cm),  presentes principalmente no trecho compreendido entre os km 388,50 e 406,83; - Subtrecho onde ocorreram serviços de execução de base, aplicação de tratamento superficial simples e de revestimento em areia asfalto usinada a quente (esp. 2,5 cm), concentrados em um trecho de 14 km, entre o km 374,5 e o km 388,5; - Subtrechos onde ocorreram serviços de execução de base e de revestimento em areia asfalto usinada a quente (esp. 3,0 cm) que podem ser encontrados em quase toda a extensão da estrada, a  partir do km 391,84; - Subtrechos onde ocorreram serviços de tapa buraco, remendo profundo, correção de defeitos e revestimento em areia asfalto usinado a quente (esp. 2,5 cm), presentes em longa extensão da estrada, do km 406 ao km 646; - Tapa buraco, remendo profundo e correção de defeitos, no trecho que vai do km 519 ao km 628. 17. Consultando as tabelas do Sistema de Custos Rodoviários (SICRO 2) do DNIT (disponíveis em www.dnit.gov.br), constata-se que todos esses serviços encontram-se relacionados dentre aqueles relativos à conservação rodoviária. Alguns deles, conforme as tabelas de preços do sistema, encontram-se, conforme o documento citado, também entre os serviços referentes à restauração. Outros, por seu turno, somente são identificáveis na relação dos serviços afetos à conservação (caso dos serviços de remendo profundo com demolição manual, tapa buraco e correção de defeitos com mistura betuminosa). Por esses motivos, entende-se que uma abordagem quantitativa, procurando estabelecer o peso relativo de cada serviço, não solucionaria a questão. 18. Forçoso é inferir, destarte, que examinar a natureza dos serviços individualmente, deslocados do contexto da obra, não nos levará à natureza geral do empreendimento. É que, em uma obra de manutenção, poderão ser contemplados serviços que relacionar-se-iam, em princípio, mais com sua restauração. Nesse sentido, vale a transcrição de excerto do MANUAL DE CUSTOS RODOVIÁRIOS - VOLUME 1 METODOLOGIA E CONCEITOS, 3ª Edição do Dnit, fl. 89:

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‘Os serviços de construção correspondem às obras de implantação ou construção  propriamente ditas. Os serviços de conservação são aqueles necessários à manutenção, dentro das condições normais de uso, das obras já construídas. Os serviços de sinalização são constituídos pela colocação de sinais por meio de marcas, símbolos ou legendas sobre o revestimento da rodovia ou sobre dispositivo montado em suportes verticais, com finalidade de atender ao conforto e segurança dos usuários. Esses serviços, embora sejam complementares de obra de construção ou restauração, estão sendo tratados pelo SICRO2 como categoria específica, devido às características particulares de sua utilização. Os serviços de restauração, que anteriormente eram englobados na categoria de construção, são aqueles correspondentes às obras de melhoramentos ou reconstrução das rodovias que, após certo tempo de uso ou devido a quaisquer condições adversas, tiveram suas características construtivas iniciais deterioradas a ponto de não poderem ser reconstituídas por simples serviços de conservação. Ao contrário desses últimos, que se fazem de forma rotineira, os serviços de restauração obedecem a um projeto específico para cada caso. Os conceitos expostos permitem classificar, de forma genérica, as categorias de serviços enumeradas. Entretanto, não é possível distingui-las completamente, pois na conservação poderão se fazer alguns serviços de construção, assim como na restauração poderão ocorrer serviços de conservação. Cabe ressaltar, entretanto, que, em geral, o porte dos equipamentos utilizados em cada caso é diferente’. 19. Em nosso entender, o deslinde dessa questão está em procurar estabelecer a prevalência e a finalidade dos serviços executados. Caso os serviços relacionados à recuperação estrutural da rodovia sobrelevem, e a finalidade dos serviços tenha sido a recuperação das suas condições de tráfego, estaríamos diante de um serviço mais próximo a uma restauração; caso tais serviços tenham sido executados pontualmente, preponderando serviços tipicamente relacionados à manutenção da via, e a finalidade dos serviços tenha sido a contínua prevenção dos desgastes decorrentes do tempo e das intempéries, estaríamos diante de um serviço de conservação/manutenção. 20. Acreditamos que a situação em tela não se enquadra na segunda hipótese por um motivo simples: para que se tivesse verdadeira conservação/manutenção era necessário, por óbvio, ter o que manter e as condições iniciais da rodovia estavam no limite da trafegabilidade, como aliás reconhece o próprio responsável em suas razões. Nesse sentido, transcrevemos excertos do Projeto Básico da obra, às fls. 1/54, do Anexo 2: ‘SITUAÇÃO ATUAL Após visita de inspeção feita por engenheiros do Serviço de Engenharia Rodoviária do 18º DRF/DNER, constatou-se que a rodovia em tela está praticamente abandonada pelo órgão delegado, existindo atualmente um grande passivo em sua manutenção, especialmente no segmento km 374,5 (20 Km após Bom Jesus) – km 519,8 (Gilbués), que não foi restaurado. Pode-se verificar, conforme atestam as fotografias anexas (fls. 50/55, Anexo 2), a vegetação invadindo os acostamentos, erosões, panelas e trincas na pista de rolamento, segmentos sem revestimento, obras de arte destruídas, bueiros obstruídos e ausência de sinalização horizontal e vertical. Nos segmentos sem revestimento, a sondagem acima referida constatou espessura de base remanescente variando de 10 a 15 cm, assentada na maioria dos segmentos, diretamente sobre um subleito arenoso de boa qualidade. Hoje, com as constantes patrolagens, praticamente não existe mais material de base’. 21. Nesse passo, pertinente é historiar a evolução dos contratos até a situação quando da realização da presente fiscalização, o que nos parece fundamental para o entendimento do encaminhamento que se pretende sugerir. 21.1. A contratação inicial foi feita com base no projeto básico da licitação que correspondia, em verdade, ao I PATO (fls. 22/30, Anexo 2), 21.2. O contrato decorrente (fls. 67/71, Anexo 2), firmado em 18/11/2002, sofreu modificações significativas em face da piora nas condições da estrada no período compreendido entre a elaboração do PATO (datado de agosto/2001) e a efetiva execução dos serviços. 21.3. Destarte, modificou-se o PATO inicial, conforme documento intitulado ‘Adequação do Projeto com Reflexo Financeiro’ (fls. 97/144, do Anexo 2), em que o Sr. Supervisor da Unidade Local procurou justificar a necessidade dessas mudanças (fls. 98/99, Anexo 2).

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21.4. A nova situação dos serviços a serem levados a cabo pode ser visualisada no diagrama à fl. 113, Anexo 2. Por esse, verifica-se que os serviços de conservação rotineira concentram-se no trecho compreendido entre os kms 208 a 374 da rodovia. No trecho entre os kms 374 a 388, foi  prevista a recomposição da camada granular do leito da estrada, bem como a aplicação de revestimento em tratamento superficial simples (TSS). 21.5. A extensão total dos serviços a serem executados está contida em resumo no próprio diagrama: - Aplicação de lama asfáltica fina – 46,844 km - Aplicação de revestimento asfáltico em TSS – 14 km - Aplicação de revestimento asfáltico em Areia Asfalto Usinado a Quente (AAUQ) – 97,656 km - Recomposição da camada granular – 97,656 km 21.6. Note-se que, em uma extensão de quase 100 km, foi necessária não só a simples manutenção das condições da estrada, mas a recuperação de suas condições de trafegabilidade, com a recomposição da camada granular da base e aplicação de novo revestimento asfáltico em AAUQ. 21.7. A repercussão da adição de novos serviços representou um acréscimo no valor original do contrato da ordem de 15,9%, dentro, portanto, do limite de 25% estipulado pelo art. da Lei nº 8.666/93 (parecer jurídico às fls. 134/136, Anexo 2). De notar que, à época, vigia o contrato original. Não vemos problema em que constassem serviços de restauração no contrato original. A discussão reside na possibilidade das renovações sucessivas posteriores. 21.8. A primeira renovação da contratação se deu em 2/8/2004 (fls. 186/187, Anexo 2),  baseada no II PATO (fls. 158/173 do Anexo 2). Conforme diagrama à fl. 172, previram-se os seguintes serviços: - Serviços de tapa-buracos, remendo profundo, correção de defeitos e aplicação de lama asfáltica fina numa extensão de 206,5 km; - Recomposição da camada granular e aplicação de novo revestimento asfáltico em AAUQ numa extensão de 34,5 km; - Aplicação de revestimento AAUQ com espessura de 2,5 cm numa extensão de 9,8 km. - Serviços de tapa-buracos, remendo profundo, correção de defeitos e aplicação de revestimento em AAUQ, com espessura de 2,5 cm, em trechos diversos e não contínuos, entre os kms 407 a 489. 21.9. Entende-se que, embora em grande parte esses serviços tivessem um caráter entre o  paliativo e preventivo, os trechos onde ocorreu a recomposição da camada granular, com aplicação de AAUQ, não podem ser considerados serviços de natureza contínua, visto que estenderam-se por  extensões consideráveis. Ainda que não se tratasse de autêntica restauração, no sentido de que esses trechos não foram reconstruídos com recuperação total das condições originais da estrada, eram delimitados no tempo e visavam a uma melhoria nas condições da estrada e não a sua manutenção nas condições em que se encontrava. 22. Admite-se, em algumas hipóteses, que é difícil distinguir os serviços de conservação/manutenção da efetiva reconstrução da estrada. O próprio serviço de reperfilagem muitas vezes tem um caráter de conservação/manutenção visto que, com a utilização da rodovia, o revestimento asfáltico está em permanente deterioração, sendo necessário periodicamente a aplicação de novo revestimento, de modo a evitar a ruína das condições da estrada com atingimento da base. A situação fática, contudo, nos leva a inferir que a estrada encontrava-se, em verdade, quase destruída em muitos trechos. 23. De notar que a exigência de licitação tem previsão constitucional, as hipóteses de sua dispensa devem ter, por conseguinte, exegese restritiva. No caso em tela, entendemos que havia, sim, condições para realização de processo licitatório, e que esse era plenamente recomendável, até mesmo para garantir a prática de preços atualizados. Embora a proposta da empresa contratada tivesse sido significativamente inferior às demais, quando da realização da licitação, as condições de mercado poderiam ter se alterado, e somente a realização de licitação poderia garantir a razoabilidade dos preços praticados. 24. Quando da realização de nova renovação, a segunda, formulou-se novo PATO, às fls. 188/219, Anexo 2. Conforme o diagrama de serviços à fl. 219, neste III Pato os serviços já têm, em

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sua maioria, um caráter mais próximo ao continuado. Os serviços de reperfilagem (aplicação de capa de AAUQ) estão restritos a trechos isolados da estrada, sendo que a maior parte desta é objeto de pequenos reparos (tapa buracos, remendo profundo e aplicação de lama asfáltica) no pavimento, destinados a evitar uma deterioração geral de suas condições. 24.1. Conforme o citado diagrama, os serviços de conservação rotineira serão executados em uma extensão total de 214 km, os trechos que receberão uma capa asfáltica de AAUQ somam 4,1 km, os serviços de tapa buracos combinados com remendo profundo, correção de defeitos e lama asfáltica fina alcançam uma extensão de 139,38 km e, por fim, os serviços de tapa-buracos combinados com remendo profundo, correção de defeitos e com aplicação de capa em AAUQ somam cerca de 36 km. 25. A impressão que tivemos é de que o contrato foi utilizado pela UNIT, quando de sua vigência inicial, e da primeira renovação, para a recuperação das condições de tráfego da estrada, uma vez que, conforme a própria vistoria realizado pelos técnicos da 18ª UNIT referida retro, essa se encontrava em situação muito precária. A partir do III PATO, que atualmente dá suporte aos serviços previstos no aditivo atualmente em vigor, com a melhoria geral dessas condições, passaram a prevalecer serviços mais afetos a uma verdadeira conservação/manutenção. Note-se que não há  previsão de serviços de recuperação da base da estrada neste III PATO, ao contrário dos anteriores. 25.1. Curiosamente, o III PATO consigna um valor maior à conta de restauração de estradas que o relativo à conservação, conforme já notado no próprio Relatório de Levantamento de Auditoria. Nesse ponto, há que se garantir a efetiva aplicação de recursos de PTs condizentes com o objeto da obra, sob pena de esvaziar o conteúdo da determinação contida no item 9.3.1 do Acórdão nº 888/2004-TCU-Plenário. 25.2. Com relação a esse ponto, o responsável traz cópia do Ofício nº 81/2005/DIT, de 14/9/2004, dirigido ao Exmo. Sr. Presidente do TCU Ministro Adylson Motta, da parte do DiretorGeral Substituto do DNIT Hilderado Luiz Caron, noticiando a adoção da sistemática de segregação dos serviços de conservação/restauração nos projetos de conservação de estradas federais. No expediente, assim se manifesta o subscritor em defesa da sistemática adotada: ‘Entende-se recuperação como serviços de recuperação de pista e de acostamento de pequena monta, localizados e bem dispersos, ou, quando contínuos, de pequena extensão e valor, dentro do enfoque da conservação rodoviária, cujo objetivo é evitar que todo o pavimento e o corpo estradal se degrade e venha a necessitar de restauração. Entretanto, esses serviços muitas vezes têm a mesma natureza dos serviços de restauração, diferenciando-se daqueles apenas em quantidade ou extensão. São exemplos desses serviços o tapa-buracos e o selamento de trincas pela aplicação de lama asfáltica a pequenos e isolados panos do pavimento. Por outro lado, esses pequenos serviços de recuperação de pista e acostamento são de natureza contínua tanto quanto o são a limpeza de sarjetas, desobstrução de bueiros e roçada lateral, e cabe ao DNIT envidar esforços para seu provimento contínuo’. 25.3. De fato, temos por razoáveis as colocações acima, já que as péssimas condições das estradas brasileiras derivam, em grande medida, do fato de não se proceder, em tempo hábil, ao conserto de pequenos reparos, que acabam evoluindo e desembocando na degradação geral da estrada. Aqui é válido o que se destacou retro para a reperfilagem, no sentido de sua necessidade derivar, muitas vezes, da necessidade de se conservar as condições da rodovia. 25.4. A própria inspeção in loco constatou as condições razoáveis da estrada em toda a sua extensão, sendo relevante consignar o aparecimento de buracos em alguns trechos da estrada e o  princípio do trincamento do pavimento em alguns trechos onde não foi realizada a reperfilagem. É de se temer, assim, que a interrupção abrupta dos serviços possa resultar em deterioração rápida das condições da estrada. 26. Levando em conta essa situação atual do contrato, bem assim o fato informado pelo responsável, transcrito na presente instrução no item 8.3 retro (fls. 65/68), da contratação dos serviços de execução do projeto de efetiva restauração da maior parte da estrada, donde se infere que, em vista disso, os serviços ficaram adstritos ao mínimo necessário a garantir que a via se mantenha em condições mínimas de utilização, entendemos que a situação pode se resolver com a expedição de determinação à 18ª UNIT, no sentido de que se abstenha de utilizar o contrato UT-18 nº 4/2002-00 para a realização de serviços que não tenham por escopo a manutenção das condições

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atuais da rodovia, devendo, caso constatada a necessidade de realização de serviços que importem em recuperação das condições da via, especialmente aqueles que incluam a recomposição da camada granular da base, providenciar a realização de procedimento licitatório autônomo. 27. Adotamos essa proposta de encaminhamento, também, por entendermos que não há indício de má-fé por parte do responsável, devendo-se destacar que todas as renovações foram objeto de pareceres jurídicos favoráveis (fls. 174/177 e fls. 223/226, Anexo 2) e previamente autorizados pela Diretoria do DNIT (fls. 183/185 e fls. 232/235, Anexo 2). 28. Ante o exposto, e considerando as propostas de determinações constantes do Relatório de Levantamento de Auditoria (fls. 17/37), propomos: 28.1. que o Tribunal de Contas da União determine à 18ª UNIT – DNIT: a) que promova estudos acerca da viabilidade econômica de contratar empresa para realizar a fiscalização e a supervisão da realização dos serviços constantes do contrato UT-18 nº 4/2002-00;  b) que só autorize a execução de serviços constantes do contrato UT-18 nº 4/2002-00 que demandem licenças e autorizações ambientais específicas à vista da comprovação da obtenção das mesmas pela contratada; c) que se abstenha de utilizar o contrato UT-18 nº 4/2002-00 para realização de serviços que não tenham por escopo a conservação/manutenção das condições atuais da rodovia, devendo a entidade, caso constatada a necessidade de realização de reparos em trechos contínuos da BR- 135, de média e grande extensão, em vista do comprometimento de suas condições de utilização,  providenciar a realização de procedimento licitatório autônomo. 28.2. que seja encaminhada cópia da deliberação que vier a ser adotada pelo Tribunal à Comissão Mista de que trata o art. 166, § 1º, da CF. 28.3. que seja encerrado o presente processo”. É o Relatório. VOTO Em exame, relatório de levantamento de auditoria, realizado, no âmbito do Fiscobras II (Reforme), no período de 28/4 a 29/7/2005, com vistas a fiscalizar o Contrato UT-18 nº 4/2002, celebrado entre a 18ª Unidade de Infra Estrutura Terrestre – 18ª UNIT e a empresa Delta Construções S.A. para a  prestação de serviços de manutenção (conservação/recuperação) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre o Município de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646. 2. Como resultado dos trabalhos de auditoria, foram consignadas, no Relatório de fls. 17/34, as seguintes irregularidades: prorrogação contratual, fundada no art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, com a previsão de serviços com características de restauração, e não de execução continuada; fiscalização deficiente da execução do empreendimento e execução de serviços sem as devidas licenças ambientais ou autorizações específicas. 3. Em face da primeira irregularidade, foi promovida a audiência do Sr. Sebastião Vitor Braga Ribeiro, Coordenador da 18ª UNIT, nos termos do Ofício nº 852, de 24/8/2005 (fls. 37/38), cujas arrazoado foi acostado às fls. 42/47. 4. Em que pese a Unidade Técnica ter apontado que o próprio orçamento, constante do III Plano Anual de Trabalho e Orçamento – III PATO, diferencia serviços de conservação rodoviária dos serviços de restauração/recuperação, referindo-se R$ 4.627.325,14, do total de R$ 6.619.661,75, a esses últimos, além da existência de aditivos custeados com recursos do PT nº 26.782.0220.2834.0022 – Restauração de Rodovias no Estado do Piauí, as justificativas colacionadas pelo Coordenador da 18ª UNIT tiveram o condão de afastar a eventual apenação do responsável, bem como proposta de paralisação do empreendimento. 5. Acerca do tema, registro, inicialmente, que o Tribunal já firmou o entendimento de que contratos de conservação rodoviária podem ser considerados serviços de execução continuada, para efeito da incidência do art. 57, inciso II, da Lei de Licitações (Decisão nº 129/2002-TCU-1ª Câmara), aplicandose o limite de 25% quando a modificação do valor contratual decorrer de acréscimo quantitativo de seu objeto, e não quando motivada pela prorrogação de prazo autorizada por lei (Decisão nº 90/2001-TCU-1ª Câmara).

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6. O cerne da questão principal suscitada, nos presentes autos, reside, portanto, na inclusão de serviços de natureza não-continuada, nas prorrogações sucessivas do Contrato UT-18 nº 4/2002, ou, se serviços contínuos, na existência de indícios de estarem sendo custeados por um PT orçamentário indevido. A esse respeito, esta Corte já exarou determinação ao DNIT, por meio do Acórdão nº 888/2004TCU-Plenário, para que “observe as disposições do art. 167, inciso VI, da Constituição Federal, e do art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido da não utilização de recursos orçamentários alocados a programas de trabalho que compreendem obras de conservação, restauração e construção de rodovias, para pagamentos de serviços decorrentes de contratos com objetos distintos dos que são destinados os recursos de cada programa de trabalho, conforme detalhamento inserido na Lei Orçamentária Anual”(subitem 9.3.1). 7. Apesar de ter sido evidenciada, pela Unidade Técnica, conforme instrução de fls. 74/83, a distinção entre serviço de manutenção/conservação (serviço contínuo, que não pode ser interrompido sem degradação de parte do objeto) de serviço de restauração/recuperação (serviço delimitado no tempo, que  busca uma melhoria nas condições do objeto ou o seu aperfeiçoamento) foi reconhecida, todavia, a dificuldade de se examinar a natureza desses serviços de forma dissociada do conjunto da obra. É que, em uma obra de manutenção, por exemplo, poderão ser contemplados serviços que se relacionariam, em  princípio, com a sua restauração. 8. Nesse sentido, trago à colação o seguinte excerto da análise efetuada pela Secex/PI (fl. 81): “22. Admite-se, em algumas hipóteses, que é difícil distinguir os serviços de conservação/manutenção da efetiva reconstrução da estrada. O próprio serviço de reperfilagem muitas vezes tem um caráter de conservação/manutenção visto que, com a utilização da rodovia, o revestimento asfáltico está em permanente deterioração, sendo necessário periodicamente a aplicação de novo revestimento, de modo a evitar a ruína das condições da estrada com atingimento da base”. 9. Ademais, foi constatado que a partir do III PATO, que dá suporte aos serviços previstos no aditivo atualmente em vigor, com a melhoria geral das condições da rodovia, passaram a prevalecer  serviços mais afetos a uma verdadeira conservação/manutenção. Note-se que não há previsão de serviços de recuperação da base da estrada neste III PATO, ao contrário dos anteriores. 10. No que concerne ao atendimento do Acórdão nº 888/2004-TCU-Plenário, o responsável anexou, em sua defesa, cópia do Ofício nº 81/2005/DIT, de 14/9/2004, encaminhado a esta Corte (fls. 59/61) pelo Sr. Hideraldo Luiz Caron, noticiando a adoção da sistemática de segregação dos serviços de conservação/restauração nos projetos de conservação de estradas federais. No expediente, assim se manifestou o Diretor-Geral do DNIT: “Entende-se recuperação como serviços de recuperação de pista e de acostamento de pequena monta, localizados e bem dispersos, ou, quando contínuos, de pequena extensão e valor, dentro do enfoque da conservação rodoviária, cujo objetivo é evitar que todo o pavimento e o corpo estradal se degrade e venha a necessitar de restauração. Entretanto, esses serviços muitas vezes têm a mesma natureza dos serviços de restauração, diferenciando-se daqueles apenas em quantidade ou extensão. São exemplos desses serviços o tapa-buracos e o selamento de trincas pela aplicação de lama asfáltica a pequenos e isolados panos do pavimento. Por outro lado, esses pequenos serviços de recuperação de pista e acostamento são de natureza contínua tanto quanto o são a limpeza de sarjetas, desobstrução de bueiros e roçada lateral, e cabe ao DNIT envidar esforços para seu provimento contínuo”. 11. Com relação a essa assertiva, a Unidade Técnica considerou “(...) razoáveis as colocações acima, já que as péssimas condições das estradas brasileiras derivam, em grande medida, do fato de não se proceder, em tempo hábil, ao conserto de pequenos reparos, que acabam evoluindo e desembocando na degradação geral da estrada. Aqui é válido o que se destacou retro para a reperfilagem, no sentido de sua necessidade derivar, muitas vezes, da necessidade de se conservar as condições da rodovia”. 12. É de se frisar, ainda, que não há elementos que caracterizem a ocorrência de dano ao erário, considerando-se que o preço dos serviços cotados pela 18ª UNIT alcançou o montante de R$ 9.691.460,16, ao passo que a vencedora do certame, empresa Delta Construções S/A, apresentou proposta no valor de R$ 7.359.763.04. E a rodovia, conforme atestado pela equipe de fiscalização, ao proceder à inspeção in loco, encontra-se em razoáveis condições de tráfego.

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13. Ademais, não há indícios de má-fé por parte do Coordenador da 18ª UNIT, devendo-se destacar que todas as renovações contratuais foram objeto de pareceres jurídicos favoráveis (fls. 174/177 e fls. 223/226, Anexo 2) e contaram com a aprovação da Diretoria Executiva do DNIT (fls. 183/185 e 232/235, Anexo 2). 14. Destarte, na linha do entendimento esposado pela Unidade Técnica, entendo cabível determinar à 18ª UNIT, que, doravante, se abstenha de utilizar o contrato UT-18 nº 4/2002-00 para a realização de serviços que não tenham por escopo a conservação/manutenção das condições atuais da rodovia, devendo, caso constatada a necessidade de realização de reparos em trechos contínuos da BR135, de média e grande extensão, em vista do comprometimento de suas condições de utilização,  providenciar a realização de procedimento licitatório autônomo, sem prejuízo de se determinar à Secex/PI que, em futura fiscalização a ser realizada na obra em tela verifique a conformidade dos preços dos serviços responsáveis pelo acréscimo de 140% no valor inicial do Contrato UT-18 4/2002, representando a este Tribunal caso necessário. 15. Por fim, informo que deve ser dada ciência à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, esclarecendo que não foram verificados indícios de irregularidades tendentes a paralisar o fluxo de recursos para a execução dos serviços de manutenção (conservação/recuperação) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre o Município de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646. Assim, ante as considerações retro, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à elevada apreciação deste Colegiado. TCU, Sala das Sessões, em 18 de abril de 2007.

AUGUSTO NARDES Ministro-Relator