IV.5.3.4.2. Instituto Mexicano del Seguro Social Hospital General de Subzona 34 Camas, en Tecate, en el Estado de Baja California Auditoría de Inversiones Físicas: 09-1-00GYR-04-0531
Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios generales y particulares establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la planeación específica utilizada en la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, considerando la importancia, pertinencia y factibilidad de su realización. Objetivo Fiscalizar la gestión financiera de los recursos federales canalizados al proyecto, a fin de comprobar que las inversiones físicas se planearon, programaron, presupuestaron, licitaron, contrataron, ejecutaron y pagaron conforme a la legislación aplicable. Alcance Universo Seleccionado: Muestra Auditada: Representatividad de la Muestra: 141,927.3 miles de pesos 126,136.9 miles de pesos 88.9 %
Del contrato de obra pública vigente en el ejercicio de 2009, se revisó una muestra de 126,136.9 miles de pesos que representan el 88.9% del total de actividades que comprendió la ejecución de la obra por un monto total de 141,927.3 miles de pesos, por ser representativa del monto ejercido y por ser susceptible de verificar y cuantificar tanto en planos como en campo, de conformidad con la tabla que se presenta a continuación:
PARTIDAS REVISADAS (Miles de pesos y porcentajes) Número de contrato 1-080201MA-443034 Total Partidas Ejecutadas Revisadas Importe de partidas Ejecutadas Revisadas Alcance de la revisión (%) 88.9 88.9
16 16
7 7
141,927.3 141,927.3
126,136.9 126,136.9
FUENTE: expedientes de los contratos proporcionados por la entidad fiscalizada.
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Antecedentes La entidad fiscalizada, mediante la licitación pública internacional núm. 00641319-016-08, publicada el 30 de septiembre de 2008 en el Diario Oficial de la Federación, implementó el procedimiento para contratar a precio alzado el proyecto integral para la construcción del Hospital General de Subzona 34 Camas, en Tecate, en el estado de Baja California. Al respecto, se adjudicó el contrato de obra pública a precio alzado número 1-080201MA-443034 a la empresa Acciona Infraestructuras México, S.A. de C.V., en participación conjunta y solidaria con Desarrollos y Construcciones, S.A. de C.V., contrato que se formalizó el 15 de diciembre de 2008, con un plazo de ejecución de 354 días naturales, comprendidos del 8 de enero al 27 de diciembre de 2009 y un monto de 141,927.3 miles de pesos, más el Impuesto al Valor Agregado (IVA). El contrato tuvo por objeto elaborar el proyecto ejecutivo que incluye todos los planos y documentos técnicos detallados en arquitectura, equipamiento y guías mecánicas e Ingenierías civil, eléctrica, hidrosanitaria, aire acondicionado y telecomunicaciones, entre otras, con base en las nuevas tecnologías orientadas a lograr la sustentabilidad funcional y la operatividad del inmueble, así como construir la obra civil, que incluye trabajos preliminares, cimentación, estructura, albañilería, acabados, obras exteriores, instalaciones eléctricas, hidrosanitarias, gases medicinales y aire acondicionado, y el suministro, instalación, pruebas y puesta en operación de los equipos propios del inmueble. El Hospital General de Subzona 34 camas, se ubica en Calle Primera acceso a Boulevard Santa Anita número 500, Colonia Maclovio Herrera, en Tecate, en el estado de Baja California. El Hospital General de Subzona 34 camas, se construyó para complementar la cobertura de servicios e infraestructura médica insuficientes en el Hospital General de Subzona con Unidad de Medicina Familiar número 6, lo que proporcionará una calidad de servicio más oportuna y eficiente. A partir de septiembre de 2010, el Hospital está en operación, beneficia a una población de 52,617 derechohabientes, con 7 especialidades: oftalmología, otorrinolaringología, pediatría, ginecobstetricia con ultrasonido, traumatología con anexo, cirugía y medicina interna; cuenta con 34 camas censables; 10 para cirugía; 10 para medicina interna y terapia de adultos; 7 para ginecobstetricia, y 7 para pediatría. Resultados 1. En el contrato de obra pública a precio alzado núm. 1-080201MA-4-43034, formalizado el 15 de diciembre de 2008, se incluyen dos razones sociales distintas para una misma empresa que funge como contratista: Acciona Infraestructura México, S.A. de C.V. y Acciona Infraestructuras México, S.A. de C.V., estrictamente son razones sociales diferentes que se utilizan indistintamente en el contrato de obra pública para identificar a la contratista, lo que repercute en la falta de certeza jurídica de la persona moral que suscribió el contrato y que se obligó a su cumplimiento, ya que se considera falta de personalidad de una de ellas en la celebración de dicho acto jurídico, pues el
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atributo de la personalidad de la razón social conforme a derecho es identificar claramente a una persona moral y diferenciarla de otras. La entidad fiscalizada, mediante el oficio número 095384611103/687 del 13 de octubre de 2010, emitió respuesta y proporcionó documentación relacionada con el resultado, de su revisión y análisis, se concluyó que la observación subsiste. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-001 2. El Instituto Mexicano del Seguro Social, por medio de la Jefatura de la División de Proyectos, autorizó indebidamente un proyecto arquitectónico que carece de diversas especificaciones de las normas bioclimáticas y de funcionamiento, pues omitió considerar lo siguiente: una protección natural contra el viento, como muros ciegos con materiales relativamente masivos para almacenar el calor durante la tarde e irradiarlo en la noche y la madrugada, no obstante que se establecieron en la manifestación de impacto ambiental de julio de 2008; una envolvente compacta para el hospital; el agrupamiento de los espacios que requieren de climatización artificial, no se separaron de los que son acondicionados naturalmente, como el vestíbulo del acceso principal, la sala de espera de los consultorios de especialidades y los locales de los propios consultorios; las áreas de circulación y de guardado se proyectaron al centro del inmueble, en lugar de al norte, a fin de ser usadas como colchón térmico; la transición entre zonas habitables y el exterior en algunos casos es directa, exterior-vestíbulo principal-espacio habitable; en el diseño de fachadas no se evitaron los quiebres de la fachada noroeste y suroeste, para evitar pérdida de ganancia térmica; la jardinería se proyectó con poca vegetación, por lo que depende de medios mecánicos para climatizar el edificio específicamente en las áreas de hospitalización de adultos y de pediatría ya que se ubican al noroeste, donde impactan los vientos invernales, las áreas antes mencionadas, tampoco cuentan con escaleras de emergencia para el desalojo de usuarios en forma segura, no obstante que el local de hospitalización se ubica en un sitio alto. El área de pediatría se proyectó con 4 camas en lugar de las 7 establecidas; el local de imagenología no dispone de locales para el séptico, equipo móvil y almacén, el cuarto obscuro no se proyectó cerca del área de guardado, además carece de una estación de enfermeras y de criterio; el sanitario de rayos X no tiene las dimensiones requeridas ni los aditamentos indispensables para minusválidos; el área de urgencias carece de vínculo directo con el laboratorio; la Central de Equipos y Esterilización (CEYE) no tiene zonas de preparación de guantes, guarda de aparatos y de material no estéril; el local de cirugía contiene en su zona funcionamiento unos locales de baños y vestidores que aumentan el riesgo de contaminación; los usuarios deben transitar por un vestíbulo que maneja ropa sucia, restos de alimentos, trastos sucios e instrumental y basura; en los talleres de conservación no se proyectaron servicios básicos y de guarda de equipos electromecánicos; el área de consulta externa no cuenta con los 10 lugares de espera establecidos para cada consultorio; las zonas de la central de enfermeras en los locales de hospitalización, pediatría y tococirugía se construyeron en una superficie de 17.5 m2, 6.84 m2 y 11.64 m2, respectivamente, la primera y la tercera difieren de las dimensiones establecidas: 18.61 m2, 6.84 m2 y 11.60 m2, no obstante que en la normativa institucional se establece una superficie de 38.88 m2; los árboles se
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colocaron como elementos aislados en vez de bloques agrupados; el estacionamiento sureste se proyectó en una superficie insuficiente para la circulación de dos automóviles, pues mide sólo 5.40 m en lugar de los 7.0 m requeridos; los registros eléctricos se proyectaron y construyeron en aceras menores a 1.80 m de ancho, en carriles de estacionamiento y frente al acceso principal; tampoco se proyectó una franja de servidumbre con un diseño de pavimentos, preferentemente removibles, para el fácil acceso a las instalaciones. Véase acción(es): 09-9-00GYR-04-0531-08-001 3. El proyecto ejecutivo que elaboró la contratista y que autorizó la Jefatura de la División de Proyectos del Instituto, omitió considerar todos los criterios para accesibilidad de personas con discapacidad, ya que el ancho de las banquetas es insuficiente para permitir su paso; en el vestíbulo del elevador no se proyectaron áreas de resguardo ni la simbología internacional para personas con silla de ruedas, tiras táctiles, botones de llamada en braille y ojos electrónicos para discapacitados visuales; áreas de resguardo y símbolos internacionales en las salidas de emergencia, además de tiras táctiles; las puertas de emergencia no se proyectaron de metal con protección de pintura retardante al fuego, bastidor aislante y chambrana hermética, manijas de palanca o barras de empuje, zoclos de empuje de 45 cm, cambio de textura, placa metálica de señalización táctil con sistema braille, lámpara para salida de emergencia de una cara con sistema de luces intermitentes, lámparas de salida de emergencia de dos caras; en las salas de espera no se proyectó un área para discapacitados en sillas de ruedas, asientos para discapacitados auditivos con la señalización respectiva, además de un área para discapacitados con muletas y aditamentos para colocarlas; en el auditorio, faltó considerar zonas para discapacitados visuales, en sillas de ruedas y con muletas; en los sanitarios, omitió tiras táctiles; en los cajones de estacionamiento para minusválidos, texturas especiales, y finalmente, en los locales de consulta externa y de educación médica e investigación, rampas para minusválidos. Véase acción(es): 09-9-00GYR-04-0531-08-002 4. La entidad fiscalizada por conducto de la Jefatura de la División de Proyectos revisó y aprobó un análisis y diseño estructural que no se ajustaron a los parámetros que establece la normativa. Asimismo, como resultado de la diferencia de criterios de la supervisión y contratista respecto del análisis y diseño estructural, la entidad fiscalizada solicitó la intervención de una tercería, la cual determinó el reforzamiento del inmueble, sin embargo, la contratista, no efectuó el reforzamiento de acuerdo con lo especificado en el dictamen de seguridad estructural y en el proyecto correspondiente, sin que la contratista haya probado documentalmente las razones técnicas y científicas que lo justifique. Además, la entidad fiscalizada no acreditó documentalmente que haya emprendido acciones necesarias para que el análisis y diseño que constituyen las memorias de cálculo del proyecto estructural y que determinaron las propiedades de los elementos que componen la construcción del inmueble, incluyeran la responsiva del director de obra, del director de proyectos y del corresponsable en seguridad estructural. Tampoco garantizó que la empresa contratista, en la elaboración de las memorias del proyecto
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estructural y del reforzamineto, observara las disposiciones en materia de construcción, en los ámbitos, federal, estatal y municipal. De lo anterior se concluye que, el análisis y diseño del proyecto estructural, y el reforzamiento efectuado, no cumplen con las condiciones de seguridad mínimas requeridas que garanticen la estabilidad y seguridad estructural del inmueble, y la integridad de los usuarios. El monto de la inversión física para la construcción del Hospital General de Subzona fue de 137,153.1 miles de pesos. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-03-001 5. En el proyecto de protección civil, la entidad fiscalizada omitió proporcionar el análisis que justifique las dimensiones de las superficies establecidas para los puntos de reunión; asimismo, autorizó que los señalamientos en rutas de evacuación no incluyeran el número de ruta correspondiente, lo cual resulta inconsistente con el proyecto, ya que éste sí define las rutas de evacuación para derechohabientes y personal, hasta los puntos de reunión con los que están vinculadas, por lo que debe haber correspondencia entre las rutas de evacuación y los puntos de reunión, ya que de esa circunstancia depende el análisis y diseño de los puntos de reunión. Además, los letreros de las rutas de evacuación y de los puntos de reunión carecen del número de identificación que los vincule. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-002 6. La entidad fiscalizada estableció en los términos de referencia, anexo 1 del contrato, en su apartado 1. Introducción, que los cinco pilares en los que debe fundamentarse la arquitectura de un proyecto sustentable son: “a) la optimización de los recursos y materiales, b) disminución del consumo de energéticos y uso de energías renovables, c) disminución de residuos y emisiones, d) disminución de mantenimiento y conservación de la unidad, y e) aumento de la calidad de confort durante la estancia del usuario de la unidad”; no obstante, estos indicadores son ambiguos, ya que no definen su alcance con detalle a fin de facilitar al ente auditado realizar una adecuada evaluación y seguimiento en las etapas del proceso licitatorio y de ejecución que garanticen su cumplimiento. Asimismo, autorizó en el proyecto ejecutivo que la techumbre del vestíbulo del acceso principal se diseñara y construyera con una cubierta mixta (multipanel y policarbonato celular), lo que no permitirá reducir la ganancia térmica por soleamiento y por ende el ahorro en energía; aceptó que el estacionamiento se diseñara y construyera con pavimento flexible, contrario a lo establecido en el numeral 7.1.6.2.7 de los términos de referencia, que señalan que los pavimentos deben diseñarse con concreto reforzado o prefabricados de concreto simple; finalmente permitió a la contratista que no especificara en el proyecto el tipo de impermeabilizante que se debería suministrar y la vida útil que debería cumplir, lo que no garantizó las mejores condiciones para el instituto, ya que en obra se definió el tipo y color, con garantía de cinco años, no obstante que en el numeral 4.1.27 de los términos se estableció que se deberían considerar sistemas constructivos de actualidad y que para el caso particular existen impermeabilizantes que proporcionan una vida útil de 10 y 15 años. De igual manera, el color incluido en el proyecto es blanco, por lo que el color terracota usado, tampoco reducirá la ganancia térmica, lo anterior, no
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garantiza el cumplimiento de la premisa de disminución de mantenimiento y conservación del inmueble sobre esos particulares. Véase acción(es): 09-9-00GYR-04-0531-08-003 7. La entidad fiscalizada omitió exigir a la contratista que los planos del proyecto ejecutivo incluyeran el nombre, firma y número de cédula profesional del representante legal, tampoco cumplió con el plazo de 120 días naturales estipulado en los términos de referencia, anexo 1 del contrato, para revisar y autorizar el proyecto ejecutivo, ya que el plazo para efectuar esas actividades concluyó el 7 de mayo de 2009 y, al 30 de junio de ese mismo año, de 423 planos que integraban el proyecto ejecutivo la entidad había revisado y aprobado 322 únicamente, lo cual se asentó en la nota de bitácora número 185 del 30 de junio de 2009, no obstante que en la nota de bitácora número 318 del 11 de septiembre de 2009, se anotó que continuaba la revisión y aprobación de planos de diversas especialidades. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-003 8. La entidad fiscalizada no demostró documentalmente que presentó ante las autoridades competentes la manifestación de impacto ambiental del proyecto integral; tampoco que haya obtenido su autorización para ejecutarla, ni del visto bueno de terminación y ocupación del inmueble, no obstante que el hospital ya está en operación. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-004 9. La entidad fiscalizada pactó en la cláusula primera contractual, que el objeto del contrato sería la ejecución de un proyecto integral para construir un hospital general de subzona con 34 camas censables, de conformidad con los términos de referencia, anexo 1 del contrato, en los cuales se establecieron los requisitos, condiciones y alcances para su realización; sin embargo, durante el proceso de ejecución de los trabajos, la entidad fiscalizada instruyó a la contratista para que el proyecto integral se modificara a 40 camas censables, como consta en las notas de bitácora de obra, números 080 del 12 de marzo; 131 del 27 de abril; 157, 167, 170, 188 y 189 del 1, 10, 22 y 30 de junio; 210, 243 y 257 del 6, 21 y 31 de julio; 273 y 279 del 10 y 14 de agosto; 313, 315 y 338 del 7 y 29 de septiembre; 359 del 27 de octubre; 390, 391 y 393 del 24, 25 y 26 de noviembre; 394 y 407 del 1 y 15 de diciembre, de 2009; 418 del 12 de enero; 442 del 5 de marzo, de 2010, sin que a septiembre de 2010, fecha de la visita de inspección de la Auditoría Superior de la Federación, la entidad fiscalizada justificara documentalmente las razones por la modificación del alcance del objeto del contrato, ya que en el estudio de preinversión para determinar la factibilidad técnica, económica, ecológica y social del proyecto sólo consideraron 34 camas censables, no obstante, han transcurrido 258 días naturales desde la fecha pactada para terminación de los trabajos, sin que la entidad fiscalizada haya justificado ni regularizado esa situación. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-005 10. La entidad fiscalizada no implementó el uso de la bitácora por medios de comunicación electrónica, ya que su elaboración, control y seguimiento lo llevó por medios de
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comunicación convencional, sin la autorización de la Secretaría de la Función Pública. Por otra parte, la entidad fiscalizada y la contratista infringieron las reglas generales para el uso de la bitácora; además, en los libros uno, dos y tres, se emplearon abreviaturas y errores de escritura, de intención o redacción en algunas notas, sin que éstas se hubieran cancelado por quien las emitió y asentado nuevamente con la descripciones correctas; se sobrepusieron y añadieron textos en algunas notas y no se cerraron ni resolvieron algunas otras; tampoco se validó el uso de los libros de bitácora dos y tres, ni se asentaron sus notas de apertura; no se estableció en los libros dos y tres el horario en el que se podrían consultar y asentar notas, ni se indicó el plazo máximo para firmarlas; tampoco se señaló que quedaba prohibido modificar las notas firmadas y que por ese medio se regularía la autorización y revisión de estimaciones, números generadores, cantidades adicionales o conceptos de trabajo, no previstos en el contrato, así como los aspectos de seguridad e higiene y protección al medio ambiente que debieran implementarse; por otra parte, en los libros uno y tres, en algunas notas no se respetó la numeración seriada y no se contestaron en el plazo pactado; en el libro dos, se asentaron notas relacionadas con otros contratos, de igual forma, el libro de bitácora número tres no contiene la nota de cierre que consigne la terminación de los trabajos. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-006 11. La entidad fiscalizada omitió comprobar documentalmente que la contratista elaboró el plan de aseguramiento de calidad para la ejecución del proyecto integral, el cual debía incluir los procedimientos, especificaciones, tipo de pruebas de control de calidad, normas aplicables, criterios de aceptación o rechazo, frecuencia de muestreo de pruebas en general de todos los aspectos relativos al aseguramiento y control de calidad de los procesos, de los materiales y de la documentación correspondiente; tampoco exigió a la contratista que el laboratorio que realizó los ensayes y dictaminación de los reportes de calidad tuviera el certificado de la Entidad Mexicana de Acreditación (EMA). Por otra parte, se observó que los reportes de control de calidad relacionados con las pruebas siguientes: de resistencia a la compresión de cilindros, físicas de probetas de varilla, de compactación y espesores en pavimento asfaltico, de compactación en sub-base y base hidráulica y de granulometría del material pétreo utilizado para la construcción de la sub-base y base hidráulica, no incluyeron el nombre y firma de quien realizó, revisó y autorizó los ensayos, tampoco citan la normativa mediante la cual se sancionó el método de prueba para realizar los ensayes, Al respecto, de los 224 ensayos de resistencia a la compresión, en 23 no se cumplió la resistencia especificada, y la entidad fiscalizada no aportó prueba documental que acreditara su seguimiento; se determinó inconsistencia en los datos que contienen los reportes de control de calidad, ya que en algunos se establecieron dos resistencias diferentes a la compresión, para el caso de columnas una de 100 otro de 200 kg/cm2; para plantillas y entortados, de 100 y 250 kg/cm2; 14 ensayes de pruebas de resistencia a la compresión carecen de los resultados en el periodos de 28 días, y algunos reportes de ensayes de compactaciones realizados en rellenos, no cumplieron el grado de compactación especificado, y el laboratorio los dictaminó como aceptables, y los ensayes realizados a las varillas de refuerzo no cumplieron la frecuencia de muestreo, en virtud de que el documento que consigna la explosión de
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insumos de los materiales, especificó la utilización de 176.8 t de 3/8”, 490 t de ½”, 80.6 t de 5/8” y 56.8 t de ¾” de diámetro de acero de refuerzo, lo que según la normativa se debieron realizar 18, 49, 8 y 6 ensayes, respectivamente, para los diámetros mencionados, y la contratista únicamente realizó 7, 5, 0 y 7; por tanto los reportes de laboratorio proporcionados por la entidad fiscalizada no garantizan la calidad de los procesos ni de los materiales. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-007 12. La entidad fiscalizada no exigió a la contratista la presentación de estimaciones con periodicidad mensual. Asimismo, se observó que las estimaciones no se ajustaron en general a los plazos establecidos para revisión, autorización y pago; tampoco consignó en la bitácora correspondiente la fecha de presentación de la totalidad de las estimaciones de obra por parte del residente. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-008 13. La entidad fiscalizada omitió exigir a la contratista la memoria de cálculo de la estructura de la cubierta del acceso principal, localizada entre los ejes 9 y 11 y entre ejes F´; los certificados que avalen la calidad de los materiales de los elementos estructurales, así como los reportes para acreditar que los soldadores estaban calificados para dicho trabajo; los de inspección visual de las soldaduras realizadas, para demostrar que cumplió con el tipo, dimensiones y arreglo indicado en los planos del taller; los reportes de calidad que avalen que las soldaduras colocadas se encontraban libres de defectos o fallas, y que el recubrimiento primario y de acabado final que se aplicó en los elementos estructurales cumplió con los espesores requeridos. Por otra parte, no vigiló que en el proyecto estructural correspondiente se especificara la forma en que se protegerían los elementos estructurales contra el fuego, para garantizar su integridad ante un conato de incendio; no requirió la ficha técnica o certificado de calidad que acreditara que los módulos de policarbonato celular utilizados en la cubierta cumplieron con las especificaciones establecidas en el proyecto (plano DT-01). Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-009 14. La entidad fiscalizada no vigiló que los cristales utilizados en la fabricación de la cancelería que se instaló en la sala de espera de consulta externa y en el barandal, ubicado entre el área de gobierno y el auditorio, contaran con el rótulo comercial que identifique y acredite que son templados, por lo que se incumplió la Norma Oficial Mexicana NOM-146-SCFI-2001 “Productos de vidrio-vidrio de seguridad usado en la construcción-especificaciones y métodos de prueba”. Por otra parte, se autorizó en el proyecto un diseño de barandal que no garantiza la seguridad de los derechohabientes y del personal, ya que presenta un estado endeble por no estar recibido adecuadamente en la estructura principal y por carecer de elementos que restrinjan esfuerzos horizontales provocados por los usuarios, por tanto, la entidad fiscalizada no exigió a la contratista implementar las mejores prácticas en diseño y construcción del barandal. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-010
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15. La entidad fiscalizada no exigió a la contratista en la ejecución de los trabajos de jardinería cumplir con las especificaciones del proyecto, ya que le permitió suministrar y plantar especies de menor tamaño, como los ciprés, que se especificaron de una altura de 10 m y un follaje de 1.50 m de diámetro, y los suministrados tienen una altura de 3m. Asimismo, se autorizó no colocar cuatro piezas de la especie ocotillo, que debía tener una altura de 25 m y un follaje de 1.20 m de diámetro, así como no replantar pasto en algunas superficies incluidas en el proyecto, no obstante que el manifiesto de impacto ambiental, en su capítulo 6, Medidas de prevención y mitigación de los impactos ambientales identificados, apartado 6.4.6., se estableció la necesidad de reforestar. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-011 16. La entidad fiscaliza no aplicó retenciones a la contratista por incumplimiento del programa de ejecución de los trabajos durante la vigencia del contrato; tampoco se aplicaron retenciones económicas de carácter definitivo, por no haber concluido los trabajos en la fecha pactada para su término. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-012 17. La entidad fiscalizada omitió exigir a la contratista las garantías de fabricación de los equipos de instalación permanente, como es el caso de los elevadores, planta de emergencia, transformadores, subestación eléctrica, tableros de trasferencia automática, unidad de energía ininterrumpible, unidades manejadoras de aire acondicionado, unidades condensadoras, unidades generadoras de agua refrigerada, ventiladores de inyección y de extracción, cajas de volumen variable, fan & coil, bombas, torres de enfriamiento, calderas, entre otros, por lo que la entidad fiscalizada no acreditó documentalmente que las garantías se constituyeron a su favor por 24 meses, a partir de que éstos fueron instalados, aprobados y recibidos a su entera satisfacción. Por esto no se garantizaron los intereses de la entidad fiscalizada. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-013 18. La entidad fiscalizada omitió acreditar documentalmente que la contratista concluyó los trabajos objeto del contrato el 23 de diciembre de 2009, ya que el comunicado con que se notificó la terminación, sin número, de la misma fecha, y suscrito por el superintendente, no incluyó los documentos que lo soporten, la relación de estimaciones o de gastos aprobados, el monto ejercido y créditos a favor o en contra. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-014 19. La residencia de obra no había entregado a la unidad encargada de su operación los planos correspondientes a la construcción final (As Built), los manuales e instructivos de operación y mantenimiento correspondientes y las actas que contienen los protocolos de prueba, que acrediten el adecuado funcionamiento de los bienes instalados, conteniendo estas últimas el personal que intervino durante los eventos de arranque y prueba; tampoco hizo constar en la bitácora de obra los eventos de arranque y pruebas realizados de los equipos suministrados por la contratista. No acreditó que hubiera requerido a la contratista todos y cada uno de los manuales de operación de los
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equipos suministrados en español, para su resguardo y posterior entrega al área operativa; ni demostró que le proporcionó al área operativa el directorio que incluye los proveedores y refacciones, y que la contratista haya otorgado capacitación al personal operativo. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-015 20. La entidad fiscalizada puso en operación el inmueble sin haber realizado el acto de entrega-recepción física de la obra; y después de 262 días naturales, desde la fecha de notificación de término de los trabajos (10 de septiembre de 2010), no se había elaborado el acta de entrega-recepción, el finiquito ni el acta de extinción de derechos y obligaciones. Véase acción(es): 09-1-00GYR-04-0531-01-016 21. Se comprobó que en el contrato de obras públicas núm. 1-0080201MA-4-43034 el pago de los trabajos realizados por 137,153.1 miles de pesos se efectuó mediante la presentación, trámite y autorización de 34 estimaciones de obra, y que se aplicaron correctamente: el IVA por un importe de 20,905.8 miles de pesos, de acuerdo con la Ley del Impuesto al Valor Agregado, y el descuento previsto en la cláusula vigésima tercera del contrato de 5 al millar en cada estimación por concepto de inspección y vigilancia de la Secretaría de la Función Pública, por un importe de 685.8 miles de pesos. Asimismo, se constató que no se otorgaron anticipos. Acciones Recomendaciones 09-1-00GYR-04-0531-01-001.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social verifique que se implementen los mecanismos necesarios, a fin de que los contratos de obra pública que formalice contengan una sola razón social para una misma empresa y que el representante legal que lo suscriba esté legitimado para contratar. [Resultado 1] 09-1-00GYR-04-0531-01-002.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que en la elaboración de los proyectos de protección civil se cumplan las dimensiones mínimas requeridas para los puntos de reunión y se verifique que los señalamientos cumplan con la normativa. [Resultado 5] 09-1-00GYR-04-0531-01-003.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que la Jefatura de la División de Proyectos verifique que en la elaboración de los planos de los proyectos ejecutivos se incluyan todos los datos que deben contener, y exija a los responsables de revisar y autorizar el proyecto ejecutivo que se cumpla con los plazos contractuales. [Resultado 7] 09-1-00GYR-04-0531-01-004.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de verificar que se presente ante las instancias competentes la manifestación de impacto ambiental de los proyectos integrales y que se obtenga la autorización antes de iniciar las obras, y que se requiera el visto bueno y la
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autorización de terminación y ocupación de los inmuebles antes de que se pongan en operación. [Resultado 8] 09-1-00GYR-04-0531-01-005.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que sus áreas correspondientes verifiquen que las obras, al amparo de los contratos bajo la modalidad de precio alzado, se realicen conforme a lo indicado en los términos de referencia, y en caso de que se requieran trabajos extraordinarios, lleve a cabo las acciones a que haya lugar conforme a la normativa. [Resultado 9] 09-1-00GYR-04-0531-01-006.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que sus residencias de obra utilicen la bitácora por medios de comunicación electrónica y, en caso de llevar su elaboración, control y seguimiento por medios de comunicación convencional, el Instituto solicite autorización a la Secretaría de la Función Pública, y verifique que se ajusten a las reglas generales para su uso. [Resultado 10] 09-1-00GYR-04-0531-01-007.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que en las obras públicas a su cargo se requiera a las contratistas elaborar y entregar el plan de aseguramiento de calidad de las obras; y se exija que los laboratorios de control de calidad cuenten con la certificación de las autoridades competentes; que las pruebas de dichos laboratorios se efectúen como lo indica la normativa y cuenten con la responsiva de quien las realiza, revisa y aprueba; y vigile que las contratistas garanticen la calidad de los materiales suministrados, así como procedimientos constructivos ensayados. [Resultado 11] 09-1-00GYR-04-0531-01-008.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que se vigile que las contratistas presenten estimaciones con periodicidad mensual; se ajusten a los plazos establecidos para revisión, autorización y pago, y que los residentes de obra hagan constar la fecha de presentación de la totalidad de las estimaciones en las bitácoras de las obras. [Resultado 12] 09-1-00GYR-04-0531-01-009.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que en los proyectos integrales se requiera a las contratistas la totalidad de las memorias que constituyen el proyecto ejecutivo, y los certificados que garanticen la calidad de los materiales para la ejecución de las obras; que verifiquen que el personal que ejecuta los trabajos estén debidamente calificados, verifique que los trabajos se realicen conforme a los planos del taller, y que se cerciore que las soldaduras cumplen con la calidad requerida. Además, se deberá exijir a las contratistas que los proyectos estructurales contengan las especificaciones que indique cómo deben protegerse los elementos estructurales contra el fuego. [Resultado 13] 09-1-00GYR-04-0531-01-010.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que en los proyectos integrales se requiera a las contratistas que los materiales suministrados cumplan con las especificaciones generales y particulares del proyecto ejecutivo y la normativa aplicable, y que implementen las mejores
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prácticas en diseño y construcción para garantizar la correcta ejecución de las obras y la integridad de los usuarios. [Resultado 14] 09-1-00GYR-04-0531-01-011.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que en los proyectos integrales exija a las contratistas que los trabajos que ejecuten cumplan con las especificaciones generales y particulares del proyecto ejecutivo y la normativa aplicable. [Resultado 15] 09-1-00GYR-04-0531-01-012.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos correspondientes, a fin de que las contratistas que incumplan el programa de ejecución pactado, se les apliquen las retenciones de conformidad con los términos señalados contractualmente. [Resultado 16] 09-1-00GYR-04-0531-01-013.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente mecanismos a fin de que las residencias de obra se cercioren de que las contratistas garanticen los equipos de instalación permanente, de conformidad con los términos convenidos contractualmente. [Resultado 17] 09-1-00GYR-04-0531-01-014.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos necesarios a fin de que las residencias de obra vigilen que cuando las contratistas notifiquen la conclusión de las obras, se anexen los documentos que soporten dicha notificación. [Resultado 18] 09-1-00GYR-04-0531-01-015.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos necesarios, a fin de que una vez que se concluyan las obras a su cargo, vigile que la unidad que deba operarlas reciba oportunamente de los responsables de su realización: los inmuebles en condiciones de operación, los planos correspondientes a la construcción final, así como los manuales e instructivos de operación y mantenimiento correspondientes. [Resultado 19] 09-1-00GYR-04-0531-01-016.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social implemente los mecanismos necesarios, a fin de que no se utilicen las obras a su cargo, si antes no las han entregado las contratistas y que las residencias de obra vigilen que, una vez que las obras a su cargo fueron concluidas, se formalicen con oportunidad las actas de entregarecepción, los finiquitos y las actas administrativas que den por extinguidos los derechos y obligaciones de las partes en los contratos. [Resultado 20] Solicitudes de Aclaración 09-1-00GYR-04-0531-03-001.- Para que el Instituto Mexicano del Seguro Social aclare y proporcione la documentación justificativa y comprobatoria de 137,153.1 miles de pesos, toda vez que se revisó y aprobó el análisis y diseño del proyecto estructural sin que hubiesen cumplido con los parámetros establecidos en la normativa; autorizaron un proyecto de reforzamiento que tampoco se analizó y diseño de conformidad con los parámetros señalados en la normativa; no vigilaron y exigieron a la contratista que ejecutara los trabajos de reforzamiento conforme al dictamen en seguridad estructural y al proyecto correspondiente; no emprendieron las acciones necesarias para qué el análisis y diseño del proyecto estructural y del reforzamiento incluyeran la responsiva del director de
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obra, del director de proyectos y del corresponsable en seguridad estructural. En caso de no lograr su justificación o respaldo documental, la entidad fiscalizada o instancia competente procederá, en el plazo establecido, a la recuperación del monto observado. [Resultado 4] Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria 09-9-00GYR-04-0531-08-001.- Ante el Órgano Interno de Control en el Instituto Mexicano del Seguro Social, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión autorizaron el proyecto arquitectónico para construcción, sin exigir a la contratista que en su elaboración considerara la totalidad de las especificaciones de las normas bioclimáticas y de funcionamiento, circunstancia que originó que el proyecto careciera entre otros aspectos de: una protección natural contra el viento, como muros ciegos con materiales relativamente masivos para almacenar el calor durante la tarde e irradiarlo en la noche y la madrugada. El área de pediatría se proyectó con 4 camas en lugar de las 7 establecidas; el local de imagenología no dispone de locales para el séptico, equipo móvil y almacén, el cuarto obscuro no se proyectó cerca del área de guardado, además carece de una estación de enfermeras y de criterio; el sanitario de rayos X no cumple con las dimensiones requeridas ni los aditamentos indispensables para minusválidos; el área de urgencias carece de vínculo directo con el laboratorio. [Resultado 2] 09-9-00GYR-04-0531-08-002.- Ante el Órgano Interno de Control en el Instituto Mexicano del Seguro Social, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión autorizaron el proyecto arquitectónico para construcción, sin exigir a la contratista que en su elaboración considerara todos los criterios para accesibilidad de personas con discapacidad, circunstancia que originó que el proyecto careciera entre otros aspectos de: una banqueta con un ancho suficiente que permitiera el paso de personas en sillas de ruedas, que en el vestíbulo del elevador no se proyectaran áreas de resguardo para ellas, que no se incluyera la simbología internacional para personas con silla de ruedas, tiras táctiles, botones de llamada en braille y ojos electrónicos para discapacitados visuales; que no se implementaran áreas de resguardo y símbolos internacionales en las salidas de emergencia, además de tiras táctiles; que en las salas de espera no se proyectara un área para discapacitados en sillas de ruedas, asientos para discapacitados auditivos con la señalización respectiva, además de un área para discapacitados con muletas y aditamentos para colocarlas accesibilidad para personas con discapacidad. [Resultado 3] 09-9-00GYR-04-0531-08-003.- Ante el Órgano Interno de Control en el Instituto Mexicano del Seguro Social, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos que en su gestión no definieron a nivel de detalle el proyecto integral, en ajuste a los términos de referencia, que le permitiera evaluar objetivamente las proposiciones técnicas y económicas que presentaron los licitantes como resultado del procedimiento de contratación; no exigieron a la contratista que en el proyecto ejecutivo considerara sistemas constructivos de actualidad en beneficio de la sustentabilidad del proyecto integral y omitieran las especificaciones del contrato. [Resultado 6]
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Recuperación de Recursos Se determinaron recuperaciones por 137,153.1 miles de pesos, que se consideran como recuperaciones probables. Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 20 observación(es) que generó(aron): 16 Recomendación(es), 1 Solicitud(es) de Aclaración y 3 Promoción(es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. Dictamen: negativo La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable y atendiendo, a los ordenamientos legales, las disposiciones normativas aplicables a la naturaleza de las operaciones revisadas y a la normativa institucional para la fiscalización de la gestión gubernamental, las cuales requieren que la auditoría sea planeada y desarrollada de tal manera que permita obtener una seguridad razonable de que lo revisado, de acuerdo con el objetivo y alcance de la auditoría, no presenta errores importantes. Esta auditoría se ejecutó mediante pruebas selectivas que se estimaron necesarias. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar la opinión que se refiere sólo a la muestra de las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de la muestra auditada, el Instituto Mexicano del Seguro Social no cumplió con las disposiciones normativas aplicables para la planeación, programación, presupuestación, licitación, contratación, ejecución y pago de las obras públicas respecto de las operaciones examinadas, como se precisa en los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe, donde destacan los siguientes: el análisis y diseño estructural no se ajustaron a los parámetros que establece la normativa aplicable. Asimismo, se solicitó la intervención de una tercería, la cual determinó el reforzamiento del inmueble, sin embargo, la contratista, no efectuó el reforzamiento de acuerdo con lo especificado en el dictamen de seguridad estructural y en el proyecto correspondiente, sin que la contratista haya probado documentalmente las razones técnicas y científicas que lo justifique. Tampoco garantizó que la empresa contratista, en la elaboración de las memorias del proyecto estructural y del reforzamiento, observara las disposiciones en materia de construcción, en los ámbitos, federal, estatal y municipal. De la misma forma el análisis y diseño del proyecto estructural y de reforzamiento, y los trabajos relacionados con el reforzamiento efectuado, no cumplen con las condiciones de seguridad mínimas requeridas que garanticen la estabilidad y seguridad estructural del inmueble, y la integridad de los usuarios; se modificó el alcance del objeto del contrato sin que la entidad fiscalizada justificara documentalmente las razones técnicas, económicas y sociales; no se implementó el plan de aseguramiento de calidad para la ejecución del proyecto integral y los reportes de laboratorio no garantizan la calidad de los procesos ni de los materiales utilizados en la obra; y se omitió exigir a la contratista que las garantías de fabricación de los equipos de
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instalación permanente se constituyeran a su favor, por el plazo pactado en los términos de referencia.
Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. 2. Verificar que se cumplió la planeación, programación, presupuestación, licitación, contratación y ejecución de las obras con la observancia de la normativa. Revisar los estudios de preinversión requeridos y, en su caso, la manifestación de impacto ambiental emitida por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). Verificar que se efectuaron las deducciones contractuales y la amortización de los anticipos conforme a la normativa, y que el IVA se aplicó correctamente. Constatar que los trabajos se realizaron conforme a los programas de obra autorizados. Verificar que se efectuaron las pruebas de control de calidad para constatar el cumplimiento de la calidad establecida en las normas y especificaciones. Verificar que la obra se ejecutó de conformidad con los términos de referencia o requerimientos técnicos estipulados en las bases y en el contrato.
3. 4. 5. 6.
Áreas Revisadas Coordinación de Infraestructura Inmobiliaria del Instituto Mexicano del Seguro Social. Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos en las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. 2. 3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: artículo 134. Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas: artículos 19, párrafo primero, 54, 59, párrafo tercero, 64, 67, 68. Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas: artículos 56 y 58, párrafos primero y segundo, 79, 84, fracciones I, VI, VII y VIII, 93, 95, fracciones II, IV, V, VI, XI y XII, y 96, fracciones I, II, III y IV, 135, párrafo primero, 136,139 y 140, 197A, fracción II, 197. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Ley General de Sociedades Mercantiles, artículos 87 y 88.
4.
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Código Civil Federal, artículos 1801 y 1802. Normas Bioclimáticas para el proyecto de arquitectura del IMSS, Grupo Térmico, apartado XII. Normas de proyecto de arquitectura, tomos I, II, III, IV,VII y VIII. Contrato de obra pública núm. 1-080201MA-4-43034, cláusulas séptima, novena, décimoprimera, incisos A, B, C, F y M, décimoquinta, décimaséptima, párrafos primero y segundo y vigésimosegunda. Términos de referencia, anexo 1 del contrato, numerales 4.1.5, 4.1.6, 4.1.15, 4.1.18 y 4.1.23, 4.2.3.1, 4.2.3.2, 4.2.3.3, 4.2.3.13, 4.2.4.2 y 4.2.4.4, 4.2.4.5, 7.1.4.2, 7.1.5.3, apartados a y c, 7.1.6.2, 7.1.6.2.1, 7.1.6.2.2, párrafo segundo, 7.1.6.2.3, 7.1.6.2.7, 7.1.6.2.12 y 7.1.6.2.13, 7.2.6.5. Manifestación de Impacto Ambiental, apartado 6.4.6 Ley General de las Personas con Discapacidad, artículos 13, párrafo segundo y 15, fracciones I y II Criterios de proyecto de arquitectura para la accesibilidad de personas con discapacidad. Norma Oficial Mexicana núm. NOM-008-SCFI y Normas Mexicanas, NMX-C-430-ONNCCE-202, NMX-C-416-ONNCCE-2003 capitulo 2, NMXC-416-ONNCCE-2003 capitulo 3, NMX-C-416-ONNCCE-2003 capitulo 4; NMX-416-ONNCCE2003 capitulo 5, NMX-C-416-ONNCCE- 2003 capitulo 6, NMX-C-ONNCCE-2003 capitulo 8 y NMX-C-416-ONNCCE-2003 CAPITULO 9, NMX-C-307-1982. Ley Federal de Metrología y Normalización, artículos 5, capítulo V, 68 Reglamento de la Ley de Edificaciones del Estado de Baja California, artículos I.5, L.3, párrafo décimoprimero, L.4, inciso c, párrafo primero, III-18, párrafo segundo, XIX.1, XXX2, XXXIX, XXXIX.1, LXXXV.7, XC.1, XCI.1 Reglamento Instituto Americano del Concreto (ACI), ACI-318-2 Norma Oficial Mexicana NOM-003-SEGOB/2002 Ley de Edificaciones del Estado de Baja California, artículo 61 y 65. Ley de Protección al Medio Ambiente para el Estado de Baja California, artículo 61 Guías Técnicas de Construcción de Obra Civil, del Instituto Mexicano del Seguro Social. Normas de Diseño de Ingeniería, Estructuras del Instituto Mexicano del Seguro Social, numerales 2.11.1 y 9.3.3.4. y el apéndice 3.
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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones que derivaron de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto; fracción IV, párrafo primero; y párrafo penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32, 39, 49, fracciones I, II, III y IV; 55, 56 y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la(s) entidad(es) fiscalizada(s) para aclarar y/o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación y que les dio a conocer esta entidad fiscalizadora para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.