Hutchi_nson

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Content

,

RÉGIMEN
DE
PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS
Ley 19.549
Decreto reglamentario l.7!>9/72,
texto o r d e n a d o .1.991 según reformas
introducidas por decreto JÍW3/9I
Con remisión al texto constitucional de 1994
Revisado

y

comentada

por:

TOMÁS JIUTCIIINSON
7

hir.7. por rnnr.iirnn d r l Suprrior Trilumnl d r J u n l í r i n de Tierrn drl l u»*pn. rvmidrtii" drl f>lrj>¡.i
(Ir I n M f i p t B l T R t n r » dr Tirrrn d r l Fiirpo. IVnfr.Jinr t i h i l n r por rntirnn" »lr- Drrrrlm AdtiiÍMÍ«linfivn rti
I R Fneiiltntl fie Dc.rrrlm (I'IIA) y d r Mrrer.ho AdinÍHÍ«1rit1ivo I I ni ln Fnrnllnd d r Cirn<jn« Jnrídirm
(UIVIjií Plntn). IVrtfr.üfir t í t t d i t t ' dr Drrrrlin AdmíniüIrnTfvn rn In* f n m l t f M Í r s dr O r i r r j i i » dr |n>
tinivr.míditdrs dr Hrlurmio, Arp¡e.nlÍHn dr In F.mpresn. y nnrionnlr* de M n i " drl P I R I R y de I R Pnln^oinn.
Dirrclor drl rtirn« (Ir pn«prndo rn Prrr.cli» Adroíiiínlrntivo rit In Unlvrr.«idnd í'.n 1 «llrn dr I . R I'lnfn.

5

n

adición

actualizada

y

ampliada

aDDü
EDITORIAL
DK ALFRF.OO
C I U D A D

Y

ASTRIÍA

RICARDO

D I !

B U E N O S

2000

DIÍPALMA

A I R F S

PREFACIO

A

LA

QUINTA

EDICIÓN

Cinco son los sentidos (aunque la mujer tenga un sexto: el de gastar,
lo que el hombre gana), cinco son los dedos de la mano, cinco son los
elementos fundamentales (agua, tierra, aire, fuego y, sin ninguna duda, el
scoich), cinco son las estaciones que tiene el pueblo donde nacf (las del
tiempo y la del ferrocarril) y cinco son las ediciones que, con ésta, logra
este libro ( c o m o se ve, ya no v i v o de milagros; dependo de e l l o s ) .
Sin duda alguna, es la última edición de este milenio; así que si usted
llegó hasta aquí leyendo, aproveche y cómprelo porque con el tiempo será
un incunable ( ¡ ! ) .
Lo he actualizado con la jurisprudencia y doctrina más importante y
he dejado la misma estructura, y c o m o estoy actualizando la obra mayor
de este conjunto normativo, quizá sea también la última edición con estas
características (aunque el editor se tire de los pelos, ya que piensa que una
obra que se vende no debe alterarse, según las reglas del mercado, tan endiosado por estos lares).
Con lo poco que queda, frente a mí, del quinto de los elementos a los
que me refiriera en un principio, debo reconocer que la primera de las ediciones de este libro la escribí no porque lo hubiera querido, sino que lo
hice, básica y principalmente, por la fuerza generadora de Alfredo Dcpalma, que insistió en incluirme en la colección Texto Legales Astrea. Bastante tiempo pasó desde entonces, y como A l f r e d o ya está retirado - gracias
a lo que hemos producido los escritores- debo lidiar con su hijo Alejandro.
Bastante parecido en las cuestiones materiales - c ó m o será que hasta puede
con un escocés-, pero menos caprichoso - p o r su juventud- a la hora de
escuchar a los autores en las cuestiones de índole formal, tan importantes
en una obra.
Pero ocurre que, a pesar de todas las actualizaciones, este libro se basa
en un texto escrito hace tiempo, por un Tomás ílutchinson que ya no soy,
y como no v i v o obnubilado en la creencia a ciegas de lo que digo, quizá
debería replantearme algunas cuestiones teniendo en cuenta la experiencia

8

1'kEÍ-ACIO A LA QUINTA EDICIÓN

ilc todos eslos unos y, fundamentalmente, ni ver la magnificencia de esta
naturaleza y sus silencios, analizar si vale iu pena continuar reflexionando
sobre el derecho y sus avalares.
Justamente, ante el panorama que presencio, todas esas cosas -derecho, procedimiento, gobierno, e l e - tienen tan poca relevancia. Estoy en
la falda de un monte, viendo allá abajo serpentear el río Olivia, custodiado
por los espíritus de las viejas leyendas y el silencio que me rodea. Hasta
que no hube gustado el sabor de la Palagonia -y sobre lodo de su parte
sur-, no supe lo que significa para mí su tranquilidad y su soledad, ni imaginé lo que en esta tierra encomiaría ni lo que ella me enseñaría y con qué
fuer/a habría de quedar grabada en mi espíritu. Pocas cosas hay tan deliciosas como ese sentimiento de alivio, de desahogo y de libertad absoluta
que se experimenta en esta vasta soledad, por eso se me hace difícil concentrarme para presentar a usted lector este libro, que sólo se refiere al
modesto, prosaico y práctico procedimiento administrativo.
Pensando en ese mundo de burócratas y gestores en que se desenvuelve
el pobre abogado que transpira las oficinas y vericuetos de la Administración, he escrito las páginas que siguen tratando de ser útil a quien se gana
la vida tras los papeles, de uno u otro lado del mostrador, soñando con un
mundo mejor.
liste extraño prólogo con el se encuentra, lo he escrito teniendo en
cuenta dos máximas: que la imaginación consuela a los hombres üe lo que
no pueden ser y que el humor los consuela de lo que son.
Querido lector o lectora (para usar el lenguaje oficial de la ciudad de
Buenos A i r e s ) , si leyó hasta aquí, ya es parte de este libro y su opinión me
importa. Por ello le dejo la oportunidad de comunicarse conmigo para hacer más úiil en próximas ediciones esta colaboración, que está hecha pensando en usted (e-mail: [email protected]).

mano

En el faldeo del Olivia (Tierra del Fuego), a los dos días del mes de
del uño 2000.
TOMÁS

HUTCIUNSON

PREFACIO

A

LA

PRIMERA

EDICIÓN

No sé si por optimista o por opositor, lo cierto es que decidí no hacer
caso a aquella regla que dice: "nunca repita un experimento que ha tenido
é x i l o " , y heme aquí escribiendo, una vez más, un texto comentado sobre la
ley nacional de procedimientos administrativos, y c o m o si la transgresión
no fuera suficiente ¡nuevamente con Editorial Asnea!
Este libro forma parte de la colección Textos Legales Astrea y la idea
de hacerlo no nació de mí, sino de los editores, y si bien en un c o m i e n z o
no estuve convencido de hacerlo, lo cierto es que, luego de que éstos supieron seducirme con algo muy grato a lodo "escocés", encontré un gran
número de justificativos (bendito el que inventó el porqué); por ejemplo:
llegar, por su costo más accesible, a los alumnos y abogados del Estado (o
lo que quede de éste y de éstos); cautivar a los abogados que no se dedican
a administrativo para que incorporen un libro pequeño a su biblioteca que
pueda "ubicarlos en el tema"; hacerme la competencia a mí mismo ( c o m o
hacían los viejos ingleses del Ferrocarril Sud con los ómnibus que iban a
Mar del Plata), como manda la ley del "mercado".
Con tantos alicientes afronté la labor, que finalicé primitivamente a
fines de 199Ü. Su edición se demoró, pero como no hay mal que por bien
no venga, cuando se decidió su publicación, llegó la "reforma" al reglamento de la ley nacional de procedimientos administrativos. Por lo tanto,
hubo tiempo de tratarla, efectuando los comentarios correspondientes, adecuando el tratamiento de lo ya escrito a los cambios producidos. También
se actualizó la jurisprudencia.
C o m o consecuencia de estas alteraciones, el plan de la ohra abarca la
ley ( L N P A ) , el decreto de reforma del procedimiento administrativo ( R P A )
y el reglamento'de aquélla ( R L N P A ) .
El libro que viene ahora y en cuya tapa usted, lector, tropezó conmigo,
es reducido, a diferencia del primitivo, pues, al revés de lo que parecen
opinar otros, pienso que al derecho administrativo no conviene darlo eñ
dosis excesivas, que agolen a cualquier adulto por robusto que sea. Un

10

PREFACIO A l.A PR1MF.RA KOICIÓN

poco para adaptarme a Gracián: " l o bueno si breve dos veces bueno", y su
corolario l ó g i c o : "lo malo si breve, menos malo".
Es una especie de "Manual de la ley nacional de procedimientos administrativos, de su reglamento y reforma". De allí que, en cierta medida,
resuma la "obra mayor", tendiendo a la usualidad sin llegar a ser una "guía
práctica". Su función justifica que se lo haya despojado del recargo de
citas y notas, contando con una bibliografía general y especial de la que
he recogido ideas.
Ha sido escrirp en la búsqueda de la claridad expositiva y cuidando la
coherencia del pensamiento. Si no lo he logrado, sepa el lector que ésa
fue, al menos, la intención. Tal c o m o ha sido concebido no pretende exhibir ideas novedosas, aunque hay algunas correcciones y precisiones a lo
dicho en el primitivo trabajo. .Seguramente ocurrirá aquel principio que
enseña que "cuando un error ha sido descubierto y corregido se comprobará
que estaba bien desde el principio", lo que llevará a la editorial a proponerme una nueva edición.
Éste es el primer libro que escribo luego de mi "paso" a la profesión.
Lamento decepcionar a aquellos que'esperaban un cambio radical en mi
manera de pensar los lemas que trato por el hecho de estar del "otro lado
del mostrador".
Intento practicar la honradez intelectual porque ello ayuda a mi tranquilidad espiritual. Tampoco viene mal recordar que "si la
honradez no fuera un deber, debería ser un cálculo" ( C . Arenal). Ello no
quiere decir que nunca deba cambiarse una opinión; sería necio no hacerlo
cuando se está convencido del error.
,
Me escrito orientado no hacia el "nuevo derecho" que se pregona, sino
basado en las normas y principios de nuestra Constitución (arts. 14, 17, 18,
31 y cones.), no sólo porque aquél me recuerda al "nuevo orden" pregonado
otrora en otras latitudes, sino porque la Constitución que nos legaron "nuestros padres fundadores" es la base de nuestro ordenamiento jurídico en el
que se sustenta la sociedad.
Por otra parte, como ocurre con la naturaleza,
ésta con el tiempo se "cobra" las agresiones que sufre. No creo que el
Estado deba desaparecer; al contrario, "el mercado sin Estado es mercado
negro" (Jacqucs Atlali -presidente del Banco de Reconstrucción E u r o p e o - ) .
Pero debe obrar conforme al derecho y no fuera de él, y por lo tanto no
puede cambiar las "bases" cuando le convenga.

ÍNDICE

G E N E R A L

Prefacio a la quinta edición
Prefacio a la primera edición

7
9

INTRODUCCIÓN
1. Proceso y procedimiento. 2. Finalidad del procedimiento. 3.
Conceptos generales. 4. Diferencias entre funciones judiciales y
administrativas. 5. Relación entre el procedimiento y su objeto.
6. Nacimiento del procedimiento administrativo. 7. Orígenes del
procedimiento administrativo en el orden nacional. 8. L e y nacional de procedimientos. 9. Tipos de procedimientos, a) Procedí
miento técnico, b) Procedimiento de gestión, c) Procedimiento
recursivo o de impugnación, d) Procedimiento sancionador.
10.
Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasificación, a) Iniciación, b) Curso del procedimiento. I I . Principios del procedimiento administrativo, a) Garantías sustantivas.
I)
Principio de igualdad. 2) Principio de legalidad. 3) Principio de
defensa.
4) Principio de razonabilidad o justicia, b) Garantías
adjetivas. 1) Informalismo a favor del administrado. 2) Impulsión de oficio. 3) Principio de instrucción. 4) Principio de verdad
material. 5) Debido proceso adjetivo, fi) Otros principios. 12.
El procedimiento administrativo como garantía

L E Y 19.549
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Dueños Aires, diciembre de 1991.
TOMÁS

HIITCMINSON

TÍTULO I
PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Artículo 1"
[ÁMBITO DE APLICACIÓN.
REQUISITOS GENERALES: IMPULSIÓN F. INSTRUCCIÓN DE OFICIO.
CELERIDAD, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y

29

12

ÍNDICIi GliNl-KAL

ÍNDICIi GhNliRAl.

EFICACIA EN LOS TRÁMITES.
¡NFOKMALISMO.
DÍAS Y IIOHAS IIÁlill.ES.
Los PLAZOS.
INTERPOSICIÓN DE KECURSOS FUERA DE PLAZOS.
INTERRUPCIÓN DE PIA'IOS l'OR ARTICULACIÓN DE RECURSOS.
PÉRDIDA DE DERECHO DEJADO DE USAR EN PU\Zü.
CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS.
DElllDO PROCESO ADJETIVO.
DERECHO A SER OÍDO.
DERECHO
A OFRECER Y PRODUCIR PRUEIIAS.
DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA]
1. 1.a ley nacional de procedimientos administrativos. 2. Ámbito
de aplicación. Exclusiones. 3. Principios del procedimiento receptados expresamente eu la norma. 4.
El tiempo en los actos
pioccdituentales.
Importancia, a) Oías y horas hábiles, b) Plazos.
c ) N o perentoriedad, d ) Obligatoriedad, e ) Cómputo del plazo.
0 Plazo general, g) Prórroga, h) Interrupción, i) Suspensión,
j) Denuncia de ilegitimidad, k) Pérdida del derecho dejado de usar
en p l a z o . 5. Caducidad del procedimiento administrativo, a)
Concepto,
b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento.
1) Paralización del procedimiento imputable al interesado. 2) Requerimiento previo al particular. 3) Silencio del interesado. 4) Declaración de caducidad, c) Efectos. 1) En relación
al procedimiento. 2) En relación a los terceros interesados. 3) En
relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.
d) Excepciones. 6. Debido proceso adjetivo, a) Derecho a ser
oído, b) Derecho a ofrecer y producir prueba, c) Derecho a una
decisión fundada
Art. 2"
[PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS.
PAULATINA ADAPTACIÓN DE LOS REGÍMENES ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO.
A ( TUACioNES RESERVADAS o SECRETAS] - 1. Tramitaciones especiales.
2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. 3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad.
4. Supleloriedad. 5. Analogía. 6. Actuaciones reservadas y secretas. 7. El decreto 9101/72. 8. Los decretos 722/96 y 1155/97

TÍTULO
COMPETENCIA

II

DEL Ó R G A N O

Art. 3 ° - l . Concepto. 2. Naturaleza jurídica. 3. Distribución de
competencia, a) La especialización. b) El orden jerárquico. 4.
Criterios para determinar la competencia. 5. Clasificación de la
competencia, a) Criterio material, b) Por el territorio, c) Criterio
funcional
d) Por el tiempo. 6. Caracteres de la competencia,
a) Obligatoriedad, b) Improrrogabilidad. c) No exigencia de ley
expresa, d) Es de orden público. 7. Momento para determinar la

competencia. 8. Transferencia. 9. Delegación, lü. Sustitución.
11. Avocación.
12. Características de estas técnicas
Art. 4"
[CUESTIONES DE COMPETENCIA] - I.
Consideraciones generales. 2. Relaciones inleiorgánicas. 3. , Relaciones interadministralivas. a) Concepto, b) R é g i m e n jurídico, c) C o n f l i c t o entre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de
gobierno,
d) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno
Art. 5"
[CONTIENDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS] — 1.
Generalidades.
2.
Declinatoria e inhibitoria.
3.
Oportunidad para plantear la cuestión
de competencia
O

Art. 6
[RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS] - 1.
Concepto, fundamentos y diferencias. 2. Excusación. 3. Recu' sación. 4. Distintas clases de recusación,
a) Recusación sin causa.
Improcedencia en el procedimiento administrativo, b) Recusación
con causa,
c) Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas, d) Decisión

TÍTULO
REQUISITOS
DEL

ACTO

III

ESENCIALES

ADMINISTRATIVO

Art. T
[COMPETENCIA.
CAUSA.
OISJETO.
PROCEDIMIENTOS.
MOTIVACIÓN.
FINALIDAD] - I . Preliminar. 2. Elementos del acto.
3.
Enumeración de los elementos esenciales del acto administrativo,
a) Competencia, b) Causa, c) Objeto, d) Procedimientos, e)
Motivación, f) Finalidad. 4. Contratos, permisos y concesiones
A

Art. 8
cia.

'[FORMA] — 1. Concepto.
4. Clasificación

2.

Requisitos.

3.

Trascenden-

Art. 9" [ VÍAS DE HECHO] — 1. Preliminar. 2. V í a de hecho y vía de
derecho. 3. Vías de hecho administrativas. 4. Presupuestos de
las vías de hecho, a) Comportamiento material, b) Irregularidad
en dicho comportamiento, c) Irregularidad en el acto administrativo, d) Atentado o lesión de una libertad pública o del derecho
de propiedad. 5. Consecuencias de la vía de hecho
Art. 10.
[SILENCIO O AMUIGÜEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN] — 1.
Concepto. 2. Clases. 3. Silencio y ambigüedad. 4. Regulación.
5. El silencio c o m o acto presumo. 6. El silencio c o m o hecho.
7. Inactividad formal e inactividad material de la Administración.
8. Silencio negativo. 9. Silencio positivo. 10. Requisitos para

14

fNDIt.T. GF.NP.RAI.

que se configure el silencio, a) Generales, b) Particulares. 11.
Demora de la Administración.
12. Iniciación y consumación del
silencio administrativo.
13. Resoluciones tardías, a) Consideraciones generales, b) Efectos de la resolución tardía, c) Caracteres de la decisión tardía frente al silencio positivo, d) La
resolución tardía y el silencio negativo
Art.
11.
{EFICACIA
DF.I. ACTO:
NOTIFICACIÓN y runi.icAcióN] - 1.
Publicación y notificación de los aclos administrativos. 2. Molificación. 3. kcquisilos. a) Subjetivos, b) Objetivos, c) De la
actividad. 4. Publicación. Consideraciones generales. 5. M o ' mentó en que entran en v i g o r las disposiciones publicadas. 6.
Fundamento y efectos de la publicación de actos generales sin contenido normativo. 7. Perfección y eficacia de los aclos administrativos
Arf. 12.
[PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD Y FVF.R7A EJECUTORIA] - I.
Caracteres del aclo administrativo. 2. Presunción de legitimidad,
a) Fundamentos.
I) De orden sustancial. 2) De orden formal, b) Alcance del principio, c) Consecuencia y efectos. 3.
La obligatoriedad del acto. Ejccutividad. 4. Ejccutoriedad (autolulela ejecutoria), a) Fundamentos, b) Alcance, c) Manifestaciones de la ejecución de o f i c i o . I) Coerción directa. 2) Coerción indirecta.
3) Ejecución directa. 4) Ejecución subsidiaria.
5. La denominada ejecutoriedad impropia. 6. Tipicidad y nominatividad. 7. Suspensión de los efectos del acto, a) Significado de "parte", b) Excepciones al principio general. I) Obligatoriedad de la Administración. 2) Facultades de la Administración.
a} Interés público. b) Perjuicio grave, c) Nulidad absoluta
Arl. 13.
[RF.TROACTIVIDAD DEL ACTO]-\.
Consideraciones generales. 2. Fundamento de la irretroactividad del acto. 3. ¿En
qué consiste la retroactividad? 4.
Distinción entre hechos y estados de derecho. 5. L o s derechos adquiridos. 6. Supuestos
en que se admite la retroactividad. a) Cuando se dictare en suslitución de otro revocado. 1) Revocación por razones de grave ilegitimidad originaria. 2) Revocación por razones de ilegitimidad
sobreviniente. b) Saneamiento del aclo administrativo, c) A p r o bación del acto administrativo, d) Extinción del aclo administrativo que dispuso la revocación del aclo estable, c) Cuando favoreciere al particular,
f) Cuando, sin beneficiar al particular ni
perjudicar a terceros, no produce daño alguno,
g) Retroactividad
por ley de orden público, h) Retroactividad pactada, i) A c l o s
declarativos, j) Actos interpretativos, k) A c t o aclaratorio. 7.
Efectos

INOICP.

OF.NP.RAI.

Arl. 14.
[NULIDAD]- \.
El acto administrativo defectuoso.
2.
La infracción al ordenamiento. 3. Grados de invalidez. 4. Diferencias con el derecho privado. 5. Diferencias entre nulidad y
anulabilidad. 6. Actos nulos, a) Incompetencia del órgano, b)
Violación de la ley aplicable ( v i c i o s en el objeto). I) Prohibido
por la ley. 2) A c l o s de objeto imposible. 3) Violatorio de facultades regladas. 4) Falta de certeza, imprecisión, oscuridad.
5)
Violación de facultades discrecionales, c) Vicios en la causa.
I)
Falsedad en los hechos. 2) Falsedad jurídica, d) Violación de la
finalidad, e) Violación de las formas cscncia.lcs. () Voluntad.
I)
"Voluntad excluida" por "error esencial". 2) D o l o . 3) Simulación. 4) Violencia Tísica o moral ejercida sobre el agente, g)
M o t i v a c i ó n , h) P r o c e d i m i e n t o . 1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido. 2) Defensa en juicio. 3) Omisión de un trámite esencial. 4) Requisitos para la actuación de. organismos colegiados
Arl. 15.
\ANmJ\niLIDAll\ - I .
Concepto.
2.
Caracteres.
3.
Las
infracciones determinantes de la anulabilidad.
a) Incompetencia,
b) Causa, c) Forma, d) Procedimiento, e) Objclo. 4. Infracciones irrelevantes
Arl.

16.
[INVALIDEZ DE CIÁUSULAS ACCIDENTALES O ACCESORIAS] - 1.
Elementos esenciales y accidentales o accesorios. 2. Condición.
3. M o d o . 4. Plazo. 5. Otras cláusulas particulares: reservas de
revocación y rescate. 6. Invalidez de cláusulas accesorias

Arl. 17.
[REVOCACIÓN DEL ACTO NULO] - \.
Consideraciones generales. 2. Revocación del acto irregular. 3. Requisitos para ta
procedencia de la revocación, a) A c l o unilateral, b) A c t o individual, c) A c t o irregular, d) Sujeto, e) A c t o firme y consentido.
4. La improcedencia de la revocación. 5. Suspensión del acto
que no puede ser revocado. (5. Interpretación
Arf. 1H.
[REVOCACIÓNDFJ.ACTOREGUIAR) - \.
Revocación del acto
regular. 2. Revocación por ilegitimidad. 3. Excepciones. 4.
El acto con defectos menores o intrascendentes. 5. Revocación
por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. 6.
El sistema de la ley de procedimientos administrativos. 7. Órgano competente
Art. 19.
[SANEAMIENTO.
RATIFICACIÓN.
CONFIRMACIÓN] - I.
Saneamiento. Concepto y terminologías existentes. 2. La ratificación: carácter y efectos. 3. Forma del aclo ratificatorio. 4. La
confirmación. Concepto. 5. Diferencias con la ratificación. 6
Naturaleza y efectos de la confirmación

16

ÍNOICli (JliNüUAL

ÍND1C13 GENütlAL

c o m o actores.
lidad absoluta,

Art. 20.
[CONVERSIÓN] - 1.
La conversión como medio de saneamiento. 2. Diferencias con la ratificación, confirmación, reforma y renovación

144

Art. 21.
[CADUCIDAD] - 1.
Concepto.
2.
Distinción con la revocación. 3. Condiciones para su procedencia. 4. Declaración de
caducidad

145

Art. 22.
[REVISIÓN] - 1.
Concepto y objeto del recurso extraordinario de revisión. 2. Motivos de la revisión. 3. Plazo de interposición. 4. Sustanciación y resolución. 5. Interpretación restrictiva. 6. Procedencia contra actos definitivos

148

TÍTULO

169
174

[RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO A LA DEMANDA JUDICIAL.]
1. Vías administrativas existentes. 2. ¿Contra qué comportamientos de la Administración procede? a) Actos, b) Hechos, c) Omisiones. 3. Legitimación. 4. Motivos de impugnación

175

Art. 31.-1.
Término para interponerlo.
2.
Órgano ante el cual se
interpone y órgano dccisor. 3. Requerimiento de pronto despacho. 4. Interrupción del plazo para resolver. 5. Tratamiento
del reclamo, suspensión, interrupción o remisión de plazos.
6.
Formas, alcances y consecuencias de la decisión. 7.
Plazo para
iniciar el juicio

178

Art. 3 2 . - 1 . Excepciones al reclamo previo, a) Actos dictados de
oficio, b) Repetición de lo pagado al Estado, en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente.
1) Repetición de ejecución. Reconvención. Juicio previo. 2) Repetición de gravámenes
c) Reclamación de daños y perjuicios. Acción
de desalojo contra el Estado y las que no tramitan por vía ordinaria,
d) Ritualismo inútil, e) Inexigibilidad del reclamo frente a los
entes descentralizados. 2.
Excepciones por otras normas. 3.
Interpretación tle las excepciones. 4. Presentación de reclamos
innecesarios

181

JUDICIAL

DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

152

Art. 24. - I.
Impugnación de actos de alcance general. 2.
Impugnación directa. 3.
Requisitos para la procedencia de la impugnación directa,
a) Afectación al interesado en sus derechos subjetivos, b) Afectación actual o potencial, c) Reclamo administrativo,
d) Resolución del reclamo. 4. Efectos de la impugnación directa. 5. Impugnación indirecta. 6. Requisitos. 7. Efectos de
la impugnación indirecta. 8. Conclusión

155

Art. 25.
[PLAZOS DENTRO DE LOS CUALES DEBE DEDUCIRSE IA IMPUGNACIÓN (POR VÍA DE ACCIÓN O RECURSO)] - 1.
Consideraciones generales. 2. Plazos diferentes. 3. Impugnación de actos. 4.
L o s "recursos judiciales". 5. Actos a los que no se aplica el plazo del artículo. 6. Naturaleza del plazo. 7. Cómputo del plazo,
a) C o m i e n z o del plazo, b) Días hábiles, c) Silencio de la Administración
d) Vías de hecho
Art. 26.-1.
Transcurso del plazo para resolver sin que ia Administración lo haga. 2. Precisiones, a) Acto que adquiere carácter definitivo por vencimiento de plazos, b) Transcurso de los plazos previstos en el artículo lü. c) El plazo de prescripción. 3. Excepción
Art. 27.
[IMPUGNACIÓN DE ACTOS POR EL ESTADO O SUS ENTES AUTÁRQUICOS; PLAZOS] - 1.
El Estado o sus "entes menores" actuando

168

Art. 29. - 1. Consideraciones generales. 2. Ámbito sancionatorio.
3. Apelación. 4. Procedimiento municipal

IV

Art. 23. - I. Consideraciones generales. 2.
Impugnación de los
actos de alcance particular, a) A c t o definitivo, b) A c t o que agota
la vía administrativa.
1) Manera de producir el agotamiento de la
vía administrativa. 2) Agotamiento de la vía administrativa y principio de congruencia. 3) Innecesariedad del agotamiento de la vía
administrativa, c) A c t o asimilable a definitivo. 3. Silencio o ambigüedad. 4. Vías de hecho. 5. Consentimiento

a) Actos nulos, de nu-

Art. 28.
[AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN] - 1.
Consideraciones generales. 2. A l c a n c e del a m p a r o p o r mora. 3. Condiciones de admisibilidad, a) Legitimación activa, b) Mora administrativa. 4. Trámite, a) Pedido de informe, b) Legitimación
pasiva, c) Decisión final del juez, d) Recurribilidad de la decisión. 5. Contra qué omisiones procede, a) A c t o o m i t i d o , b)
i Órgano autor de la mota. 6. Normas aplicables. 7. C o s t a s . . .

Art.
IMPUGNACIÓN

2. Plazos de prescripción,
b) Actos anulables

17

30.

D E C R E T O 1883/91
R E F O R M A

DE

\

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS.

160

ORDENAMIENTO
REFORMA

DE

DEL DECRETO

1759/72

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

166
Artículo 1" - 1.
Art. 2"

2.

- I .

I l u l c h i n t u j i . HA

Análisis de la reforma
Error conceptual.

2.

Exclusión inexplicable

190
191

18

fNDirr. GF.NF.RAI.

Art. 3"

- I.

Remisión

Art. 4"

-].

Reemplazo.

norma.

3.

193
Error metodológico.

2.

Actos inherentes a la actividad privada.

Art. 5" - I . Procedimientos especiales.
al régimen común

Su futuro.

Alcance de la
4.

Conclusión

2.

Adaptación

RÉGIMEN

2.
197

V

SECRETARÍA GENERAL

- I .

Importancia de su creación

197

Art. 8"

-1.

Dotación transitoria.

197

Objetivos de la disposición

Art. 9" - I . Secretaría General: atribuciones.
los jefes del área despacho

2.

208

Art. 22. - I.

211

Responsabilidad.
Sanciones.

2.

2.

Envío a la Secretaría General..

Informe

DISPOSICIONES

198
2.

Art. 24.-].
Art. 25.

Dirección

Aplicación

,

213

201

DE PLAZOS

Art.

12.-].

Automatización c informatización.

Art.

13. - 1 .

Plazo de remisión

2.

Objetivos

(TEXTO
201
202

Art.

14.-].

Plazos para informes, notas y diligcncinmienlos

Art.

15.-].

Clase de actuaciones.

2.

Art.

16.-].

Responsabilidad.

Atribuciones y o b l i g a c i o n e s . . .

Diligenciamiento

Art. 18.-].
des

Tramitación.

2.

Sanciones

Inexistencia de "pases".

2.

19.-].

Art. 20.-].

Principio general.
Responsabilidad

2.

Dictado de normativas particulares

LA

LEY

NACIONAL

ADMINISTRATIVOS

TÍTULO I
TRAMITACIÓN DE LOS EXPEDIENTES.
INTERINADOS

205

D E L E G A C I Ó N DE FACULTADES
Art.

DE

PROCEDIMIENTOS

1991)

203
204

204
Tramitación por dos unida;

iREGLAMENTO
DE

1759/72

ORDENADO

202

SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES
Art. 17.-].

213

[ D e forma)

DECRETO

2.

GENERALES

199

Inestabilidad del funcionario

CUMPLIMIENTO

¿IN-

Intervención de

Art. 10. - I
Direcciones de la Secretaría General.
de Información
Art. 11. - I.

Art. 21. - I. Trámites iniciados con anterioridad, a) Trámite al que
sólo le restaba dictar el acto definitivo, b) Trámites paralizados
por causa imputable al interesado, c) Trámite paralizado por causa imputable a la Administración, d) Trámites internos, e) Exclusión. 2. Firma de las resoluciones

Arl. 23.-].

Art. 7"

2.

TRANSITORIO

193
195

Art. 6" - I. Derogación del artículo 2" del decreto 9101/72.
Fundamentos

V

19

ÍNDICE GF.NF.RAI.

207
208

Articula 1"
[ÓRGANOS COMPETENTES] - I .
Contenido y alcances del
precepto. 2. Competencia. Remisión. 3. Intervención de más
de un órgano
Art. 2" [FACULTADES DEL SUPERIOR] — I . Caracteres de la Elución
administrativa. 2. Manifestaciones del poder jerárquico y reglamentario
Art. 3"
[INICIACIÓN DEL TRÁMITE.
PARTE INTERESADA] - I.
Inicio
del procedimiento. 2. Partes. 3. ¿Quiénes pueden ser parte en
el procedimiento? 4. Sustitución de partes. 5. Terceros, a) Clases. 1) Intervención voluntaria. 2) Intervención obligada, b)

20

ÍNDICE

GENERAL

Efectos. 6. Legitimación, a) Derecho subjetivo,
gitimo. 7. Partes y legitimación

ÍNDICE

b) Interés le-

Art. 16.
219

Art. 4"
[IMPULSIÓN DE OFICIO YA PEDIDO DE PARTE INTERESADA] - 1.
Principio general
Art. 5"
[DEBERES Y FACULTADES DEL ÓRGANO COMPETENTE] - 1.
Dirección del procedimiento. 2. Tramitación de los expedientes por
orden. 3. Concentración. 4. Saneamiento. 5. Comparecencia.
6. Procedimiento sumario de gestión
Art. 6"
[FACULTADES DISCIPLINARIAS] - 1.
Mantenimiento del orden
y decoro, a) Testado de términos, b) Exclusión de las audiencias, c) Llamado de atención o apercibimiento, d) Aplicación de
multas, e) Separación de apoderados. 2. Otras cuestiones! 3.
A g e n i e s públicos

Art. 17.
226

Art.

18.
1.

226

229

Petición.

4.

Prueba.

5.

2.

Enun-

Firma....

Firma a ruego

240
242

[RATIFICACIÓN DE LA FIRMA Y DEL CONTENIDO DEL ESCRITO]
Fallecimiento del interesado

242

Art. 19.
[CONSTITUCIÓN DE DOMICILIO ESPECIAL] — 1.
Generalidades
en torno del domicilio. Clases. 2. D o m i c i l i o general y domicilio especial. Distinción. D o m i c i l i o constituido. 3. La obligación legal

243

Art. 20. - l.

Falta de constitución

245

Arl. 21. - 1.

Efectos de la constitución del d o m i c i l i o

246

tario.
II

Identificación del interesado.
3.

]FIRMA; FIRMA A RUEGO] - 1.

Efectos.

Arl. 22.

TÍTULO

[RECAUDOS] - 1.

ciación de los hechos.

21

GI:NERAL

2.

]DOMICILIO REAL] - 1.
2.

Concepto de domicilio real o volun-

Efectos de la falta de denuncia

246

Arl. 23.
[FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO ESPECIAL r DE DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL] - 1. Subsanación de defectos

247

Art. 24.
[PETICIONESMÚLTIPLES]- 1.
Acumulación objetiva.
Fundamento y propósito. 2. Oportunidad de la acumulación. 3. Peticiones contradictorias. 4. Requisitos. Denegación de la acumulación. 5. Recursos

247

Art. 25.
[PRESENTACIÓN DE ESCRITOS.
FECHA Y CARGO]- 1.
Carácter escrito del procedimiento. 2.
Presentación de los escritos.
3. Cargo. 4. Horas de gracia. 5. Dudas sobre si un aclo se
ha cumplido o no dentro del término. 6. Oficina

249

Art. 26.
[PROVEIDO DE LOS ESCRITOS] - 1.
Actos de mero trámite.
2. Actos de mero trámite y actos inierlocutorios. 3. Actos preparatorios y aclos de mero trámite

253

DE LOS EXPEDIENTES
Art. 7" [IDENTIFICACIÓN] - 1. El expediente administrativo.
malidades del expediente. 3. identificación
Arl.

8"

[COMPAGINACIÓN]-].

For234
235

Arl.

9"

[FOLIATURA]- 1.

Actuaciones que deben foliarse

10.

[ANEXOS] - 1.

Antecedentes voluminosos

Arl.

11.-].

Arl.

12.

Incorporación de expedientes
[DESGLOSES]-].

Arl. 13. - I.

231

Cuerpos de los expedientes

Art.

Arl. 14.
TIVAS]Medios
dencias

2.

235
235

Solución

236

Requisitos

236

[OFICIOS Y COIABORACIÓN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRA1. Introducción. 2. Datos o informes de terceros. 3.
de requerimiento. 4. El auxilio de las restantes depenadministrativas. 5. No remisión del expediente

Art. 27.

[DOCUMENTOS ACOMPAÑADOS] - 1.

presentación.
237

Art.

28.

ESCRITOS.
DOCUMENTOS.

III

DOMICILIO.
REQUISITOS

Art. 15.
[FORMAUDADES DE LOS ESCRITOS]-].
Introducción.
2.
Firma. 3. Redacción. 4. Medios telegráficos. 5. Omisión de
estos requisitos. 6. Anotaciones

238

2.

Formas de

Reserva

[DOCUMENTOS DE EXTRAÑA JURISDICCIÓN LEGALIZADOS.

DUCCIÓN]-].
TÍTULO

3.

Alcance.

255
TRA-

Formalidades

255

Arl. 29.
[FIRMA DE LOS DOCUMENTOS POR PROFESIONALES] - 1.
Documentos que deben ser firmados por profesionales.
2.
Firma
de los profesionales

256

Arl. 30.
[ENTREGA DE CONSTANCIAS SOBR_E INICIACIÓN DE ACTUACIONES Y PRESENTACIÓN DE ESCRITOS O DOCUMENTOS] - 1.
Constancias y certificación de copias. 2. Solicitud por los particulares. 3. Impuesto de sellos. Verificación. 4. Ubicación de la
norma

257

22

ÍNDICE

ÍNDICE

GENERAL

TÍTULO

IV

REPRESENTACIÓN.

VISTA

Art. 31.
[ACTUACIÓN POR PODER Y REPRESENTACIÓN LEGAL] - 1.
Generalidades. 2. Quiénes pueden ser representantes.
3. A n á l i sis del artículo
Art. 32.
[FORMA DE ACREDITAR LA PERSONERÍA] — I.
Copia certificada de poder. 2. Copia simple de poder, firmada por apoderado o
letrado. 3. Yotros supuestos de copia simple de poder. 4. Carta-poder autenticada. 5. Carta-poder simple. 6. Sociedades no
constituidas regularmente
Art.

33.-].

urgencia.

Poder apud-acta.'
3.

2.

Gestor de negocios.

258

Certificación

273

Art. 41.
[FORMA DE IASNOTIFICACIONES] - I .
2. Notificación personal

277

42.

260

Art. 34.
[CESACIÓN DE LA REPRESENTACIÓN] - I.
Revocación.
2.
Renuncia. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. 4. Muerte
o incapacidad del poderdante. .*>. Separación del apoderado. 6.
Conclusión del trámite

262

Art. 35.
[ALCANCES DE REPRESENTACIÓN]- 1.
apoderado

264

[PunLKACiÓN DE EDICTOS] — I.

Medios de notificación

Admisibilidad
Formalidades..

279

280

Art.

282

45.

[CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES] - I .

[NOTIFICACIÓN VERIIAL[ - I .

TÍTULO

Fundamento..

VI

DE LA PRUEBA

Responsabilidad del

Art. 36.
[UNIFICACIÓN DE IA PERSONERÍA] - 1.
Diferencia con unificación de representación. 2. Ventajas. 3. Procedencia

265

Art. 37.
[REVOCACIÓNDEIA PERSONERÍA UNIFICADA] — I.
Revocación
de la personería unificada.
Fundamentos. 2. La exigencia de
unanimidad. Cuestiones al respecto. 3. Conclusión

266

1. Consideraciones generales. 2. La prueba c o m o actividad procedituenlal destinataria de certeza. 3.
Importancia de la prueba
en el derecho. 4. Existencia de una teoría general de la prueba.
5, N o c i ó n tic prueba en el procedimiento administrativo. 6.
Prueba y medios de prueba. 7. El derecho subjetivo de probar.
8. Sistema inquisitivo. 9. Principio de verdad material
10.
Prueba legal y prueba formal.
11. Valoración o apreciación de
la prueba
Art. 46.
[DE IA PRUERA] - 1. Término de ofrecimiento y producción de la prueba. 2. Quiénes pueden ofrecer pruebas. 3. Carga de la prueba. 4. M e d i o s de prueba admisibles e inadmisibles
Remisión

ADMINISTRATIVO

Art. 47. [NOTIFICACIÓN DE IA PROVIDENCIA DE PRUERA] — I . Apertura
a prueba. Admisibilidad y pertinencia. 2. Notificación. 3.
Época de la apertura a prueba. 4. Órgano que dispone la apertura a prueba. 5. Apertura a prueba. Facultad discrecional.
Límites. 6. Denegación de la apertura a prueba. Consecuencias. 7. Fijación de los hechos que hay que probar. 8. Ordenación de la prueba

Art. 39.
[DE ¡AS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEREN SER NOTIFICADOS]-].
Preliminar.
2.< Actos que deben notificarse.
3.
Cuestiones interpretativas. 4. Carácter de la disposición legal
272

Art. 48.
[INFORMES Y DICTÁMENES] - 1.
M e d i o s de prueba en particular. Conceptos. 2. Medios probatorios en el reglamento. 3.
Análisis del artículo, a) Informes. I) Objeto y contenido. 2)

TÍTULO

268

V

LAS NOTIFICACIONES EN EL PROCEDIMIENTO

278

Art. 44.
[NOTIFICACIONES INVÁLIDAS] - I .
Supuestos contemplados
Efectos del incumplimiento. 2. Convalidación de las notificado
nes defectuosas en la anterior legislación. 3. Convalidación actual. 4. Plazos. 5. Regímenes especiales

Art. 43.

261

Art. 38.
[VISTAS; ACTUACIONES]-\.
El sentido del vocablo "vista".
2. A l c a n c e de la "vista". 3. Formas de tomar "vista" de las actuaciones. 4. Época y plazo para solicitar la "vista". 5. T é r mino para tomar "vista". 6. Denegación de la "vista". 7. L i m i taciones a la "vista", a) Principio general, b) Requisitos para la
reserva de las actuaciones.
I) Decisión fundada. 2) Ascsoramienlo previo del servicio jurídico correspondiente. 3) Órgano
competente para declarar la reserva. 4) Pedido de reserva. 5) R e serva parcial. 6) Alcance de la reserva de las actuaciones. 7) Piezas reservadas o secretas. 8) Efectos de la declaración de reserva

Art. 40.
\l)n.lGENCIAMlENTO]-\.
Generalidades.
2.
Sujeto activo
3. Sujeto pasivo. 4. Indicación de los recursos procedentes. 5
Error de la Administración. 6. Plazo para accionar. 7. Notifi
caciones inválidas
".

Art.

Casos de

23

GENERAL

24

ÍNDICE G E N E R A L

ÍNDICE GENERAL

Plazos,

b) Dictámenes.

ser fundado.

1) Carácter.

Arl. 62.

2) El dictamen tiene que

Consecuencias

292

295

Arl. 50. - 1.

297

La comparecencia

Arl. 5 7 . - 1 . Excepción de comparecer ante el organismo.
racteres. 3. Mecánica del interrogatorio

2.

Puntos de pericia

Art. 57. - I. Carga de instar la diligencia. 2. Anticipo de gastos.
3. Realización y presentación de la pericia. 4. Fuerza probatoria. 5. Pericias especiales
Arl. 58.
[DOCUMENTAL] - I .
Concepto.
2.
Documentación administrativa.
3.
Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. 4.
Requisitos para la eficacia probatoria del documento
presentado por el interesado.
5.
Distintas clases de documentos.
6. Documentos e instrumentos. Diferencias. 7. Documentos ad•
misibles

[RESOLUCIÓN]- I.

64.

[RESOLUCIÓN Y CADUCIDAD]- 1.

Formas
314

Resolución expresa.

2.

301

303

3'5

Arl. 65.-1.
Resolución tácita,
a) Silencio.
Interpretación,
b)
Error de la norma, c) El " s i l e n c i o " y la continuación del procedimiento. 2. Caducidad del procedimiento administrativo
Arl. 66.

[DESISTIMIENTO] - 1.

ratividad.

3.

Concepto.

310
313

2.

316

Ope-

Retractación

317

Desistimiento del procedimiento

Art. 68.-i.

Desistimiento del derecho

318

Art. 69.-].

El caso de varios interesados

319

Art. 70. - 1. El interés general.
concluir el procedimiento

2.

TÍTULO
PROCEDIMIENTOS

306

Formulación.

Art. 67.-1.

304

309

Decisión

VII

Alcance

Improce-

Arl. 60.
[ALEGATOS] - 1. Concepto. 2. Contenido. 3. Carácter
del alegato. Importancia. 4. Introducción de cuestiones innovadoras. Excepción. 5. T é r m i n o para alegar. 6. Producción
de nueva prueba, a) De oficio, para mejor proveer, b) A pedido de
parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho
nuevo. 7. Decaimiento del derecho
61.

Arl.

303

Art. 5 6 . - 1 . Aceptación del cargo. Caducidad de la prueba. 2.
Perito designado por la Administración. 3. Finalidad del precepto. 4. Peritación dispuesta de oficio

Arl.

3'4

Arl. 63.
[DE LA CONCLUSIÓN OE LOS PROCEDIMIENTOS] - 1.
de conclusión del procedimiento

300

Aplicación supletoria

Arl. 54.
[PERITOS]- 1. Prueba pericial. 2. Admisibilidad. 3. Proposición de parte. 4. Recusación. Oportunidad. 5. Dictamen
extraprocedimental (procedimiento informal)

2.

Valoración o apreciación

Apreciación del conjunto de

297

Arl. 53.-1.

Conceptos y elementos.

3.

FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO

298

Arl. 59.
[CONFESIÓN]- I .
dencia de la confesión

La sana crítica.

TÍTULO

Ca-

Art. 5 2 . - 1 . Requisitos de forma, a) Fórmulas sacramentales, b)
Formas del interrogatorio. 2. Negativa a responder. 3. Forma
de las respuestas. 4. Idoneidad de los testigos. 5. Apreciación de
la prueba testimonial. 6. Número de los testigos. 7. Repreguntas

Arl. 55.-1.

2.

la prueba

Art. 49.
[TESTIGOS] - 1.
Preliminar.
2.
Requisitos subjetivos y
objetivos. 3. Carga procesal de testimoniar. 4. Requisjtps de
lugar
I
Fijación de la audiencia.

[APRECIACIÓN OE LA PRUEUA] — 1.

de la prueba.

25

318

Otras formas anormales de
319

VIII
DE

IMPUGNACIÓN

Arl. 71.
[QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN E INCUMPLIMIENTO DE
PLAZOS AJENOS AL TRÁMITE DE RECURSOS] — I.
Noción.
2.
Objeto, a) Defectos de tramitación
b) Incumplimiento de plazos, c)
E x c e p c i ó n . 3. La queja es un reclamo. 4. Sujetos. 5. Plazos, a) Plazo de interposición, b) Plazo de resolución. 6. D e cisión de la queja

321)

Art. 72. - 1.

322

Responsabilidad del agente

Art. 73.
[RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL Y CONTRA
ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - ].
Recurso administrativo.
Concepto. 2. Principios generales de los recursos, a) Que sea impugnable en sede administrativa,
b) Que sea comunicado a la persona a quien aféela. 3. Razones en que deben fundarse los
recursos. 4. Precedentes administrativos

323

26

ÍNDICE GENERAL

1
' 1

Art. 74.
[SUJETOS] - 1.
Principio general.
2.
Distintos sujetos.
3. Agentes de la Administración pública. 4. Relaciones interorgánicas. 5. Relaciones interadministrativas. 6. Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera
de gobierno

^25

Art. 75.
solver

32R

[ÓRGANO COMPETENTE] - ] .

Art. 77.
[FORMALIDADES] - 1.
Aplicación de las normas generales
del p r o c e d i m i e n t o . 2. A m p l i a c i ó n de la fundamcnlación. 3.
Deficiencias formales
Art. 78.
misión

[APERTURA A PRUERA] - I.

A r í . 86. - I.

Procedencia.

2.

Prueba.

Art. 87.-].

Ampliación de fundamentos.

P

c c

329

332

334

88.-].

tácita.

Recurso jerárquico en subsidio.
5.

3.

Remisión.

Elevación del recurso.

Mejora de los fundamentos.

6.

4.

2.

For-

Denegación

Trámite.

Plazo para

resolver
89.

349
[RECURSO.IERÁRQUICO)- I .

Remisión.

Art. 91.-I.

3.

Concepto.

2.

Modos de plan-

Actos contra los que se interpone

Sujeto ante quien se presenta el recurso.

que resuelve el recurso.
4.

3.

2.

Sujeto ante quien se tramita el recur-

Plazo de interposición

Plazo para resolver.

2.

359

Denegación tácita

Nación.

3.

353

Prueba y alegato

354

Art. 93. - I.
Recursos en los entes descentralizados.
jerárquico en los entes descentralizados
[RECURSO DE AIJADA] — I .

del que debe emanar el acto.
Art. 95. - 1 .
96.-].

3.

3.

2.

Opción.

4.

Recurso
355

Actos recurribles.

Elección de una u otra vía.

ción de la vía judicial.
Art.

2.

Órgano

Universidades...

Consecuencias.

2.

Elección de la vía administrativa

Competencia para la decisión del recurso.

2.

337

Art.

97.-].

decisión.

339

Art. 83.
[DEROGACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL] - I.
Preliminar. 2. Extinción de los actos de alcance general. 3. Alcance
del artículo. 4. Derogación. 5. Sustitución o reemplazo. 6.
Derogación de los actos de alcance general mediante impugnación.
7. Distintas clases de impugnación

341

Art. 84.
[RECURSO DE RECONSIDERACIÓN] - I.
Concepto.
2.
Plazo y legitimación. 3. Contra qué actos procede. 4. M o t i v o s
de impugnación. 5. Órgano ante el cual se presenta y órgano que
resuelve. 6. Carácter optativo del recurso. Excepción. 7. Improcedencia. 8. Resolución del recurso. 9. Resolución de un
recurso de reconsideración extemporáneo

345

Art. 5 5 . - 1 .

347

357

Evalua359

Motivos porque procede el recurso.

Art. 9 8 . - \ .

356

Elec-

ción crítica

Art. 82. - I . Efectos de la interposición de recursos. 2. La "rcfrirmatio in pcius". 3. Formas de resolver el recurso. 4. Impugnación ulterior de la decisión del recurso
:.

357

Sujeto

Art. 92.-].
Órgano ante el cual se lo tramita.
2.
Dictamen jurídico, a) Órganos permanentes, b) Procurador del Tesoro de la

Art. 94.

335

Delegación

.lusti341

mas de interponerlo.

so.

Remisión.

'o

2.

348

tear el recurso jerárquico.

Re-

Art. 81.
[DESPACHO Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS] - I.
Resolver es
una obligación de la Administración. 2. Alcance amplio de la
norma. 3. Error del particular en la calificación. 4. Trámite y
resolución

Distintos supuestos.

Denegación tácita

Art. 9 ( 7 . - 1 .

Art. 80.
[MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTÁMENES IRRF.CURRIULES] - I. Actos preparatorios. Concepto. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. 3. Solución legal. Cuestiones al res-

(

Art.

Art.

334

Art. 79.-].
Alegaciones.
2. Plazo

P l a z o para resolver.

27

ficación

Órgano competente para re-

Art. 76.
[SUSPENSIÓN DE PLAZO PARA RECURRIR] — I.
Suspensión automática. 2.^ A l c a n c e . 3. Plazo de la vista. 4. Prórroga de
plazo y suspensión. 5. Suspensión, no interrupción. 6. Vista.
Remisión. 7. Suspensión de plazos para accionar

ÍNDICE GENERAL

3.

2.

Alcance de la

Invalidez del artículo

Suplctoriedad

360
362

Art. 99.
[ACTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL; LIMITADO CONTRALOR POR El. SUPERIOR] - I.
Actividad jurisdiccional de la Administración. 2. El "acto jurisdiccional". 3. La revisión judicial. 4.
Inutilidad de la calificación de jurisdiccional para cierta actividad
de la Administración. 5. El artículo que comentamos

362

Art. 100.
[RECURSO CONTRA DECISIONES DEFINITIVAS] - I
Recurso
de reconsideración contra actos que ya causan estado.
2.
La decisión que agota la instancia y el recurso de revisión.
3.
Suspensión de los plazos del artículo 25

367

Art. 101.
[RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES] — I.
Concepto.
2. Órgano que dispone la rectificación. 3. Errores no sustanciales en la decisión. 4. Efectos. 5. Plazo para solicitarla. 6.
Plazo del órgano para realizar la rectificación. 7. Ante quién se

28

ÍNDICE G E N E R A L

presenta la petición del particular. 8. Actos contra los. que procede. 9. No interrupción de términos para recurrir

370

Art. 102.
[ACIAKATOMA\ - I .
Concepto.
2.
Casos en que procede. 3. Órgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaración. 4. Contra qué actos procede. 5. Plazo para solicitarla
y para resolverla. 6. No interrupción de términos para recurrir.
Suspensión. 7. Efectos de la aclaratoria. 8. Órganos contra los
cuales procede

372

TÍTULO

INTRODUCCIÓN

IX

DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
DE ALCANCE GENERAL
Art. 103. - 1.

Eficacia.

2.

Publicación.

Remisión

374

Art. 104. - 1. Preliminar. 2. Reglamentos internos (instrucciones,
circulares y órdenes de s e r v i c i o ) . Alcance. Cuestiones que planlean. 3. Reglamento interno. Concepto. 4. Doctrina que les
niega la calidad de ser fuentes de derecho. 5. Doctrinas que
les acuerdan la calidad de fuente. 6. Reglamentos y reglamentos
"internos". Nota común. Diferencias. 7. Clases de circulares.
Instrucción. Orden interna

375

TÍTULO X
RECONSTRUCCIÓN DE EXPEDIENTES
Art. 105.-1.

Mala técnica legislativa.

TÍTULO
•j

i

NORMAS
Art. 106.-1.
Art. 107

2.

Procedimiento

380

XI

PROCESALES SUPLETORIAS

Aplicación de otras normas

381
\)

382

1
i

Hibliogrufia

383

1. Proceso y procedimiento. - El proceso es una pluralidad de actos
característicamente coordinados, a través de su recíproca interdependencia.
Esta interdependencia es la esencia del proceso, en que un órgano absolutamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside una contienda
entre dos partes que ha de desenvolverse a través de un iier formal.
Por su parte, el procedimiento administrativo, aunque también es un
iter, no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de
la decisión, sino asegurar la realización de un fin público por la misma
Administración con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y
dentro del respeto debido a los derechos de los particulares.
2. Finalidad del procedimiento. - El procedimiento administrativo
tiene una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los
particulares y asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general,
mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos
de la Administración. Por ello dicho procedimiento sirve c o m o protección
jurídica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquélla.
Y es que el fenómeno del procedimiento administrativo no aparece presentado por una sola cara, quedando oculta otra, de signo contrario a la
anterior. No significa ello incurrir en contradicción insalvable alguna, ya
que es posible que conceptos contrapuestos sean al propio, tiempo exactos,
aun referidos a un misino fenómeno, si éste, por su complejidad, es susceptible de generar más de una verdad.
Por eso, así c o m o se puede analizar el procedimiento administrativo
como instrumento de "poder", estudiando la Administración y el principio
de autotutela, también cabe analizar al procedimiento c o m o protección jurídica del particular.
L o s objetivos del procedimiento, en cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la vía administrativa, son: a) producir una etapa conciliatoria
anterior al juicio; b) dar a la Administración la posibilidad de revisar el

.10

31

RíiGIMEN HE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIÓN

aclo y corregir algún error; c) promover el conlrol de legitimidad y conveniencia de los aclos de los óiganos inferiores; d) facilitar la tarea tribunalicia, al llevar ante, los jueces una situación contenciosa ya planteada, y r)
permitir una mejor defensa del inicies público (CS.IN, 10/7/91 "Gasparri
y Cía. S A " , LL. 199 I-Íí-fi40).

ti) La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no aclúa "directamente" para la aplicación de la ley. A aquélla lo que le preocupa, en
primer lugar y de modo directo, es la consecución de riñes prácticos de
interés general; satisfacer el bien común. La actividad administrativa es
concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas.
Cuando la Administración crea un impuesto, no lo hace para aplicar el artículo correspondiente de la legislación, sino con el fin de allegar fondos
que le permitan atender el bienestar de la comunidad.

3. Conreptm: generales. - 1:1 procedimiento administrativo consiste
en la serie de actuaciones que ha de llevar a cabo, en el conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la Administración pública para
emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la
vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el
acto administrativo.
En verdad, todas las funciones, lodos los actos del Estado; legislativos,
judiciales o administrativos -y dentro de éstos, sean conlratos, reglamentos,
actos administrativos o actos de la Administración-son objetivos que sólo
pueden obtenerse por medio de determinados Irámilc.s establecidos por
el derecho. A s í la ley se elabora mediante el procedimiento legislativo,
las sentencias judiciales siguiendo el proceso judicial y los actos administrativos se logran por medio del procedimiento administrativo.
La doctrina tradicional consideraba al "proceso" c o m o privativo de la
función j u d i c i a l , lo cual para Merkl era explicable, porque dentro de
esla función se hallan los orígenes del proceso y porque, dentro de ella se
lo ha elaborado sistemáticamente; pero no cabe duda de que también en la
función administrativa encontramos un fenómeno similar al "proceso judicial", al que podríamos llamar "proceso administrativo", pero que, sin embargo, denominamos "procedimiento administrativo".
Si definimos el "proceso judicial" c o m o "una serie o sucesión de actos
que tienden a una actuación solicitada de la ley", ¿acaso no encontramos
en los expedientes administrativos una serie o sucesión de actos que tienden
a una actuación de la ley que también ha sido pedida? ¿Es que en un recurso administrativo no hay una petición o una pretcnsión de un particular?
¿ N o existe una aplicación de la ley por parte de la autoridad encargada de
decidir sobre el recurso? ¿ N o hay también una serie o sucesión de aclos?
' ¿ N o existe una pretcnsión, una práctica de pruebas, informes o consullas
a otros organismos y una decisión final? ¿ N o tienden esos actos a la'
aplicación de la ley, sea para que se dicte el aclo o se reforme el impugnado?
4. Diferencias entre funciones judiciales y administrativas. - Entre
el proceso judicial y el procedimiento administrativo existen semejanzas
indudables, pero ciertamente no puede dejar de reconocerse las diferencias
a consecuencia de la diversa naturaleza de las parles y de la distinta posición y carácter de los órganos.
Podemos señalar las siguientes desigualdades:

Pero en todos los casos la Administración ha de obrar conforme a derecho. Éste es para ella un medio, no un Tin. .Mientras que el juez, aplica
la ley para el restablecimiento del orden jurídico perturbado, la Administración lo hace para el mejor cumplimiento del interés general. La actividad judicial continúa y completa la obra legislativa en casos concretos.
/ ; ) También se distinguen en que la función judicial requiere una contienda jurídica y la decisión tiene fuerza de verdad legal. La Administración, aun cuando resuelva un recurso, no hace sino actuar por inicies propio
y la decisión carece de aquel carácter.
c) Otra diferencia, también importante, es que el juez está por encima
de las parles - e s un lercero imparcial c independiente-; en cambio, la A d ministración viene a ser al mismo tiempo juez y parte.
Pero esta diferencia de Tines entre la Administración y la función judicial, el carácter instrumental que tiene el derecho para la primera, la independencia e imparcialidad de los órganos judiciales, no es obstáculo para
que reconozcamos la analogía "procesal" entre una y otra.
Aunque el procedimiento no sea un "proceso" no podría predicarse la
ausencia del "debido proceso" en aquél.
C o m o veremos, en las impugnaciones administrativas la analogía es
aún mayor, pues en esos casos la Administración ejerce, una función administrativa parecida a la jurisdiccional de los jueces y tribunales. Las diferencias parecen puramente formales: la Administración no es un juez imparcial, sino que es juez y parte; la resolución que resuelve el recurso es un
acto administrativo y carece de la fuerza de cosa juzgada que. tienen las
resoluciones judiciales, pero la analogía procesal es grande. May una pretensión de un particular referente a la aplicación de la ley, y se. realiza una
serie o sucesión de aclos encaminados a tal fin. Hay, en suma, un procedimiento.
5.
Relación entre el procedimiento y su objeto. - A s í como los jueces aplican el derecho civil, el penal, etc.. utilizando un procedimiento jurídico, consliluyendo las normas que regulan este procedimiento el derecho
procesal judicial, la Administración aplica el derecho administrativo c.m
picando un procedimiento propio; las reglas que lo disciplinan forman el
régimen del procedimiento administrativo, que nos suministra los instru-

32

33

RÉGIMEN DE. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIÓN

intuios que permiten elaborar una teoría general del procedimiento administrativo. Corresponde a los distintos estudios particulares el tratamiento
de los detalles y diferencias que presenta el procedimiento en cada ámbito respectivo - p . e j . , procedimiento para extinguir la relación de empleo público por causas disciplinarias, procedimiento de selección del contratista
de la Administración, procedimiento impugnatorio, etcétera-.

Dicha reclamación previa nació c o m o una respuesta a los inconvenientes surgidos en torno a la interpretación del art. 100 de la Const. nacional
de 1853/60. Se origina, entonces, por un problema de recepción del derecho, y constituye un ejemplo de c ó m o en países que han adoptado normas
similares o idénticas operan factores políticos y culturales que terminan por
diferenciar el derecho v i v o ( M u ñ o z ) .

Conviene observar que tiene que haber una íntima relación entre el
procedimiento y la materia objeto de él. El procedimiento es la forma con
arreglo a la cual un órgano público ha de ejercer sus funciones; luego el
procedimiento, para ser útil, ha de acomodarse a los fines, a ia función.

A s í , si bien se tenía en claro que "los autores de la Constitución al
[referirse a la justicia federal [ n o ] hayan tenido presente la legislación española, sino que es evidente que sólo pensaron en imitar a la Constitución
de los Esiados Unidos" (Sarmiento), también se entendió que "tenía un alcance sin precedentes legítimos entre nosotros" ( C S J N , Fallos, 2:36).

6. Nacimiento del procedimiento administrativo. - Surgió por influencia del proceso judicial. Es un efecto de la tendencia del Estado de
derecho a juiidizur el procedimiento administrativo, a asemejar ta Administración a la justicia. El primer paso consistió en crear un derecho administrativo material, un derecho sustantivo de la Administración, de igual
manera que existía un derecho material (p.ej., civil o penal), cuya ejecución
estaba confiada a los tribunales. El segundo fue crear un derecho procesal
administrativo (judicial) y un tercero fue hacer un derecho adjetivo de la
Administración con el fin de proporcionar a los particulares, que acuden a
las autoridades administrativas en defensa de sus derechos, las mismas garantías, la misma seguridad que ofrece el derecho procesal a los que recurren a los tribunales con igual intención, surgiendo así las diversas normas
de procedimiento. La necesidad de observar ciertas formas se considera,
con razón, una garantía de que el contenido se ajustará al derecho. La más
eficaz de todas esas garantías es la colaboración en el procedimiento de hts
personas, cuyos derechos u obligaciones pueden resultar o resultarán afectados por él ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 13/11/84, "Siemens"). Por eso, la
institución fundamental del procedimiento consiste en la regulación de la intervención, la audiencia de las partes o interesados, esto es, el "debido proceso" administrativo.
<• |
7. Orígenes del procedimiento administrativo en el orden nacional.
Desde este punto de vista el procedimiento administrativo obra como una
autodefensa procesalizada, estableciendo normas formales al ejercicio de
las prerrogativas estatales. A s í se ha juridizado el accionar estatal, estableciéndose recaudos y posibilitando el control de la actividad de la A d m i nistración.
El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, c o m o una
garantía cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nación"
(ley 3952). Esta ley establecía que los tribunales federales rio podían dar
curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y
su denegación por parle de ésle.

Por ello, si
Estados Unidos,
sistema colonial
idiosincrasia (en

bien la idea era que se adoptara la jurisprudencia de los
la reacción, conforme nuestra tradición, fue armonizar el
y patrio con nuestra norma fundamental extraña a nuestra
lo que al tema se refiere).

En efecto, ya nos hemos referido sintéticamente a nuestros antecedentes
en materia de demandabilidad del Eslado (ver Hutchinson - Barraguirre Grecco. Reformu del Eslado: ley 23.696). • Añadimos ahora que el Estatuto
Provisional de 1816, en su cap. I I , art. 13, disponía que los tribunales de
justicia conocieran por ahora en grado de apelación, primera suplicación
de los pleitos sobre contrabando y demás ramas y negocios de hacienda (la
bastardilla es nuestra). La Constitución de las Provincias Unidas de Sud
América (1819), en la secc. 4 , art. X C V I I , determinaba que la Corte Suprema de Justicia conocerá exclusivamente de todas las causas que tengan
su origen en contratos entre el gobierno superior y un particular; la Constitución de 1826 prescribía (secc. 6\ art. 119) que la Alta Corle intervendría
en las cuestiones que resultaran con motivo de contratos o negociaciones
del Poder Ejecutivo, o de sus agentes, y lenía jurisdicción apelada en los
negocios contenciosos de hacienda (art. 123).
a

Por ello, la ley 3952 vino a sustituir a la "venia legislativa" para facilitar el ejercicio de las acciones contra el Estado. Por cierto que a tanto
llegó la confusión traída por las normas respectivas de la Constitución que.
a diferencia de lo que ocurría antes de acudir a normas tan extrañas a nosotros, recién con la ley 11.634 se extendió a aquellas acciones que no fue:
ran "civiles" (Grau).
Lo que queda claro, sin embargo, es que a pesar de ia norma fundamental que partía del principio anglosajón de la indemandabilidad del
Eslado conforme a la interpretación que hacía de ella la sociedad estadounidense, nuestra comunidad, de acuerdo con los principios que le eran
Iradicionales, adaptó al sistema constiiucional el sistema contencioso de
nuestra madre pairia, y creó el reclamo administrativo previo como una posibilidad de defensa de los derechos del particular que, a partir de él, podía

i.

UutL'liiiiSun.

HA.

34

RÉGIMEN

INTRODUCCIÓN

OE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

demandar al Estado nacional.
sacción.

Fue una solución de transición y de tran-

8.
Ley nacional de procedimientos. - Una ley de procedimientos es
un cuerpo legal que se ocupa de diversos aspectos formales que, sin embargo, son sumamente importantes porque condicionan los aspectos sustanciales de la materia. A s í . pone a disposición técnicas concretas que hacen
viable la defensa de los derechos individuales, establece normas de legitimación, organiza sistemas de recursos, etcétera, f'or ello es importante
que las leyes'dc procedimiento hagan posible la realización de los intereses
colectivos generales.
De hecho, la acción administrativa no se ajusta siempre al ordenamiento jurídico. No por ello debe, ponerse en marcha inmediatamente el
mecanismo judicial que -en nuestro c a s o - no está montado en defensa del
derecho objetivo -en principio aceptablemente imparcial-, sino en la de
los derechos e intereses legítimos individuales, que son, de ordinario, patrimoniales. Por el contrario, debe ser la propia Administración la que primero controle su propio desvío, ya que defendiendo el interés público y la
legalidad objetiva de su accionar, habrá de proteger, además, los intereses
particulares.
C o m o toda ley orgánica de procedimientos administrativos interesa
fundamentalmente a una buena organización, al interés colectivo y al interés directo del particular, desde varios puntos de vista.
a) C o m o instrumento de eficiencia administrativa, incluso por la intervención que se da a los particulares en defensa de sus derechos c intereses legítimos.
b) C o m o instrumento para que los habitantes del país obtengan, en
sede administrativa, sin necesidad de recurrir a la justicia, la satisfacción
de sus pretensiones.
c) C o m o procedimiento que es obligatorio -en cuanto carga, procedimcntal- y a veces facultativo para los particulares, a fin de recurrir a la
justicia en defensa de sus derechos e intereses.
d) C o m o control del interés público o colectivo, al permitir la revisión
por los órganos superiores det'accionar de los inferiores.
9.
Tipos de procedimientos. - D e n t r o de la Administración existen
distintos procedimientos, por ejemplo, para seleccionar a los agentes eslatales, para resolver un reclamo, para establecer las recaudaciones fiscales,
etcétera. Esta variedad se manifiesta c o m o variaciones ordenadas en la
forma de actuar dentro de cada uno de ellos, pero no disminuye ni cambia
la esencia del "debido proceso".
Se pueden hacer múltiples clasificaciones respecto de los diferentes
tipos de procedimientos: depende del punto de vista que se adopte. Habrá

tantas clasificaciones posibles como características comunes o combinaciones se tomen c o m o base.
Nosotros hemos optado, por lo que se verá luego, por la siguiente clasificación:
a) Procedimiento técnico.
Entendemos por tal a aquel que. se propone exclusiva o fundamentalmente el acopio por parte de la Administración
de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar
una decisión que no hace referencia a un derecho o interés legítimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al inlerés general,
al fomento del bienestar público. Ciertamente que la Administración puede adoptar una decisión de esa naturaleza, y efectivamente así lo hace muchas veces, sin necesidad de incoar un procedimiento administrativo ni, por
consiguiente, realizar una serie de aclos proccdimenlales sucesivos.
No se puede hablar en él de la existencia de particulares interesados
-aunque pueda iniciárselo a instancia de un particular o tic una corporac i ó n - , pues si bien puede repercutir dicho procedimiento en derechos o intereses jurídicamente prolegiblcs de los particulares, éstos nunca tienen el
rango de "interesados" en el procedimiento técnico: a lo sumo podrá decirse que son "afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión
que la Administración tome a consecuencia de él.
Este tipo de procedimiento es el que incoa la Administración cuando
se propone la construcción de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para
la modificación de servicios o creación de otros nuevos y, en general,
para actos de trascendente importancia para el cuidado de los intereses
comunes.
b) Procedimiento de gestión.
En éste tiene lugar una característica y
definida relación jurídica entre, la Administración y el particular interesado,
en el que, por lo tanto, se discuten derechos o intereses jurídicamente protegióles de carácter administrativo de dicho particular.
Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la A d ministración, que individualice una norma jurídica, declrtre, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un interés jurídicamente protcgiblc, cuya
afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada en la
declaración, reconocimiento o protección del derecho.
May que distinguir entre los procedimientos en que el particular sólo
se propone deducir una petición de aquellos otros en que interpone una
impugnación. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio,
basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al menos en
un interés jurídicamente protegióle que ostenta, juntamente, con la existencia de una facultad de la Administración para reconocer o negar dicho beneficio, en atención a motivos de conveniencia u oportunidad.

36

37,

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIÓN

e) Procedimiento recursivo o de impugnación.
Es el iniciado por un
particular ante el mismo órgano u otro superior contra una decisión lomada
por un órgano administrativo en un procedimiento precedente; lo que el
particular se propone es obtener una decisión que revoque la anterior.

b) Curso del procedimiento.
El principio de la impulsión de o f i c i o
domina en esta instancia del procedimiento; sin embargo, el principio de la
rogación se admite en ciertas circunstancias. De ahí la disposición de que
la inacción de) particular interesado produce la caducidad de la petición o
instancia y provoca el archivo de las actuaciones, estimando que el interesado ha desistido tácitamente de sus pretensiones.

L o s recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo.
El procedimiento recursivo se estudiará en su momento, cuando hablemos
de los recursos en general y en particular.
d) Procedimiento sancionador.
También se trata de un procedimiento
cuya finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero sp
nata de un derecho que pertenece a la Administración, cual es el de sancionar las exlralimilaciones que cometan sus funcionarios y los particulares.
Este procedimiento tiene por finalidad averiguar la realidad y extensión de la extralimilación cometida, ponderar las circunstancias que en ella
concurren y aplicar las sanciones pertinentes. Se trata, por tanto, de un
procedimiento de índole reparadora y sancionadora.
Hay que distinguir los procedimientos correctivos - l o s que se incoan
contra los particulares- de los disciplinarios - q u e se inician contra los propios funcionarios públicos cuando violan sus deberes-.
10.
Diferencias en el procedimiento que justifica la precedente clasificación. - En el procedimiento administrativo existe una feliz combinación entre el principio de la impulsión de o f i c i o y el de la disposición del
trámite por el interesado, que se muestra tanto por lo que le toca a la iniciación del procedimiento en sí mismo, c o m o por lo que atañe al curso de
aquél.
a) Iniciación.
El procedimiento administrativo puede, por lo común,
iniciarse tanto de oficio c o m o a instancia del particular interesado. En los
piocedimientos de carácter técnico o en el sancionado!, predomina el principio de la incoación de oficio. Se necesita, ciertamente, una decisión administrativa para que pueda iniciarse un procedimiento técnico.
Lo mismo puede ocurrir en un procedimiento de carácter sancionador;
en este caso también se lo inicia de oficio, lo cual no excluye la posibilidad
de una denuncia de un particular. La diferencia estriba en que en este caso
la denuncia motiva necesariamente la incoación del procedimiento sancionador, lo que no excluye la posibilidad de que finalmente se desestime la
denuncia.
La iniciación de los procedimientos de gestión puede acaecer tanto de
oficio c o m o a instancia de un particular; pero lo normal es que estos procedimientos se inicien en virtud de la petición de este último. El procedimiento recursivo se inicia siempre a instancia del particular, que reclama
contra una decisión de la Administración.

En el procedimiento sancionador, iniciado contra el particular, la A d ministración realiza lodos los actos que sean necesarios para llegar a la
resolución que ponga fin a dicho procedimiento o a alguna de sus instancias, sin que haya necesidad de ningún acto de impulsión por parte de los
particulares interesados en el curso del expediente (peticionarios-denunciantes> inculpados). En realidad, en el procedimiento sancionador no cabe
pensar siquiera, salvo corruptela administrativa, que no quede concluso. En
el procedimiento técnico o en el de gestión, está admitida la práctica
administrativa de que el expediente pueda ser archivado durante el curso
de las actuaciones cuando la Administración estime que no debe proseguir el
camino comenzado o el particular abandona su pretensión o desiste de ella.
11.
Principios del procedimiento administrativo. - El equilibrio al
que deben propender las relaciones que existen entre el particular y la A d niinisiración pública requiere un justo y eficaz sistema de garantías que
compensen las situaciones de sujeción en que aquél se encuentra.
El fundamento de este sistema de garantías es la realización de la justicia distributiva, en cuanto asegura y permite la distribución del bien común -libertad, igualdad, etc.- entre los particulares.
Siguiendo a una caracterizada doctrina, podemos sistematizar estas garantías dividiéndolas cu sustantivas y adjetivas.
a) Garantías sustantivas.
Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitución. De ahí se han proyectado al derecho administrativo como principios generales que no son
exclusivos del derecho constitucional; por eso su aplicación al procedimiento administrativo, aunque no surja explícitamente de la norma que comentamos, debido a la relación de dependencia del derecho administrativo,
respecto del ordenamiento constitucional. Estos principios son: igualdad,
legalidad, defensa y razonabilidad o justicia.
1) Principio de igualdad.
La igualdad es esencial a toda justicia.
Un sistema de justicia supone una igualdad básica exigida por la naturaleza
humana: igualdad esencial (Rodríguez de Yurre), y sobre ella las desigualdades reclamadas por los méritos de los hombres: diversidad accidental
( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 12/8/86, " P e l u s o " ) .
Por ello la idea de igualdad no consiste en una igualdad absoluta, sino
relativa, y tampoco en una igualdad de carácter aritmético, sino proporcio-

38

39

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIÓN

nal a la condición en que cada sujeto se halle frente al bien común susceptible de reparto. liste principio tiene arraigo constitucional (art. 16, Const.
nacional).

ella, sin mengua, por cierto, de la potestad derogatoria general que siempre
conserva ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I . 22/5/86, " G a l i z i a " , RRAP, 96-88 I; id..
Sala IV, "Macdona", ED, 130-108).

2) Principio de. legalidad.
Este principio se basa en la exigencia de
que la actuación de la Administración se realice de. conformidad con el ordenamiento positivo. La legalidad es posterior a la juridicidad y nace de
ésta c o m o su consecuencia necesaria ( M a t a ) . La juridicidad no es idéntica
a la legalidad y ésta sólo puede existir c o m o consecuencia de aquélla. El
principio de.legalidad se traduce en la exigencia de que el accionar de la
Administración se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema
jurídico, es decir, una forma de garantía de las funciones estatales que asegura plenamente su realización ( F i o r i n i ) .

A s í surge, a lo que es propio en general de los sujetos privados, que
la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente. Frente al principio "debe entenderse permitido todo lo que
no está prohibido", que domina, en general, la vida c i v i l , es propio del régimen de la Administración el apotegma "puede entenderse prohibido lo no
permitido".

La sujeción de la Administración a la ley constituye uno de los principios capitales del Estado de derecho ( C S . I N , 19/11/92, "Navc.iro de la Serna de L ó p e z " , JA, 1993-11-536). El nacimiento de este postulado se. debe
al pensamiento revolucionario de 1789, que, al modificar la concepción del
antiguo régimen, estableció, en sus últimas consecuencias, que la A d m i n i s tración pública no deriva de la emanación personal del soberano, sino que
se origina en una creación abierta del derecho y que, a su v e z , se encuentra
sometida a una legalidad objetiva, que puede ser invocada por los particulares mediante un sistema de recursos y acciones que se transforma en un
haz de derechos subjetivos públicos.
Circunscripto en sus comienzos a la ley formal -emanada del Parlam e n t o - , actualmente se ha operado su extensión a lodo el ordenamiento
jurídico formal o "bloque de legalidad" - l e y e s , reglamentos, principios generales, etcétera-.
Coincidcntemcntc con e l l o , se ha abandonado también el concepto de
que la ley era un límite del obrar administrativo, para concluir que constituye el presupuesto m i s m o de esa actividad ( D i e z ) ; se logra así el moderno principio de la positive fíindung o vinculación de la Administración
a la ley, defendido por gran parte de la doctrina actual, que sostiene que la
certeza de. la v a l i d e z de cualquier accionar administrativo es postulable
en la medida en que pueda referírsela a un precepto jurídico, o que, partiendo de un principio jurídico, se derive fie él - c o m o cobertura l e g a l - la
actuación administrativa ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 13/6/85, "Peso", ED.
114-236).
Vinculado a dicho concepto de legalidad se halla el principio de jerarquía normativa, que se erige sobre la base de una estructura piramidal en
la edificación del derecho. E l l o determina -según el grado de potencia
asignado a cada una de las normas jurídicas- la prevalencia tic unas sobre
otras. De este principio se sigue la prohibición de que la Administración
pública derogue singularmente las regulaciones normativas producidas por

Lo característico de la norma administrativa es que da poderes, que
habilita a la Administración para un obrar determinado, y éstos han debido
atribuirse de un m o d o positivo por el ordenamiento. La exigencia primaria
del principio de legalidad reposa en la necesidad de una previa atribución de
potestades por el ordenamiento, para que ta Administración pueda actuar.
No hay que perder de vista la circunstancia de que la propia Administración pifcdc ser a la vez fuente del ordenamiento a través del dictado de
reglamentos -naturalmente, si la polestad reglamentaria puede entrar válidamente en el campo de que se ( r a l e - , pero, en el aspecto que nos ocupa,
no sólo en el caso concreto no tiene potestad la Administración para apartarse del ordenamiento -incluso, aunque un reglamento atribuya la potestad
de actuar en la materia que regula-, sino que nuestro propio estatuto fundamental consagra la garantía de legalidad en los arts. 16 a 19, ?.P> y cones.
de la Const. nacional, principio que estriba en un fundamenlo de seguridad
y justicia (Bidarl C a m p o s ) .
El principio de legalidad es de la esencia del Estado de derecho. S i g
nifica negativamente que ninguna actividad debe contrariar a una norma
jurídica vigente.

:

3) Principio de defensa.
La garantía de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo, dada la naturaleza profundamente
axiológica y fundamental de este principio constitucional, cuya plena vigencia es la base esencial del g o c e de los restantes derechos individuales.
Este principio tiene su fundamento en el derecho natural ( W a d e ) .
4) Principio de razonabilidad o justicio.
Este principio se funda en
los arts. 28 y 99, inc. 2", de la Const. nacional ( C a s s a g n c ) , al disponer
que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu
o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias ( L i nares). En el orden de la realidad administrativa se r e c o n o c e -ait. 7°.
i n c . / - que las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmrulr
adecuadas a su finalidad. Donde no hay proporcionalidad, tampoco hay
razonabilidad ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 20/9/84, "Salcrno de V a l i f i o ' ' El).
115-674).

41)

41

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

INTRODUCCIÓN

I)) Garantías adjetivas.
En el procedimiento administrativo existen
determinados principios que son garantías a favor del particular, reglados
por el derecho objetivo, "inexistentes en el plano de la actividad de los
sujelos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales" (Cassagne).

diferencia del proceso civil - d o n d e predomina el principio d i s p o s i t i v o - en
el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.
Aunque el procedimiento puede ser iniciado de o f i c i o o a petición de
parte, la impulsión de éste corresponde a la Administración. E l l o se debe
a que con él no tiende a satisfacerse simplemente un interés individual, sino
un interés público: el administrativo. S ó l o en algunos casos puede corresponder la impulsión del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre
en aquellos trámites en que medie sólo el interés privado del particular (art.
4 , reglamento aprobado por decr. 1759/72, l.o. 1991). En estos casos la
inacción del particular puede determinar - s i no se afecta el interés g e n e r a l la paralización del procedimiento y aun su caducidad (inc. e, ap. 9 " ) .

1) informalismo a favor del administrado.
C o n anterioridad a la sanción de la ley que comentamos, nuestras doctrina y jurisprudencia administrativas de la Procuración del T e s o r o de la N a c i ó n habían sustentado el principio en virtud del cual el trámite o las actuaciones administrativas debían
juzgarse con amplitud de criterio a favor del administrado (Dictámenes,
39-115; 64-208). Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del
"informalisiuo a favor del administrado", excusando a los interesados de la
inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente" ( v e r C N F e d C o n l A d m , Sala I V , "Murchison", c.
ID.352). Se constituye así en principio general de todo el procedimiento
administrativo, aunque no se trate de un procedimiento recursivo. Tiende
a lograr el dictado de una decisión sobre ei fondo del asunto ( C N E e d C o n t
A d m , Sala 11, 15/11/94, " D í a z " , LL, 1995-E-525).
El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único
que puede invocar para sí la elasticidad de las normas del procedimiento,
en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administración
para eludir facultades regladas ( D r o m i ) .
C o m o aplicación práctica de este principio, mencionaremos, por ejemplo, que no es menester calificar jurídicamente las peticiones; es excusable
la calificación errónea de los recursos (Procuración del Tesoro, Dictámenes,
124-300, 131-334, 132-1 15; dictamen 59/91. B O , 6/11/91, 2" sección, p.
18); la equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia; los recursos administrativos han de interpretarse, no de acuerdo con
la letra de los esculos, sino de conformidad con la intención del recurrente;
si no consta la fecha de notificación del acto impugnado o la de presentación del recurso, debe entenderse que ha sido interpuesto en término, etcétera. Se entiende que tal principio no puede llegar al extremo de que las
peticiones sean tan vagas que la Administración no tenga elementos para
resolver ( C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/5/89, "Construcciones Lumen", LL,
I990-A-678).
Este principio se justifica en la innecesariedad de acudir a un abogado
para que actúe en el procedimiento asesorando al particular ( C S J N , 17/11/
92, " L e w k o w i c z " , LL, 1993-B-186). Si la intervención de abogados se hace obligatoria el principio carece de sustento.
2) Impulsión de oficio.
En virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y
ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. A

U

3) Principio de instrucción.
Este principio, íntimamente unido al anterior, significa que la obtención de las pruebas, certificación o averiguación de los hechos corresponde no sólo a la parte, sino que también debe
ser efectuada de oficio.
4) Principio de verdad material.
En íntima relación con el principio
de la instrucción, está el principio de verdad material. Mientras que en el
proceso civil el juez tiene que ceñirse a juzgar según las pruebas aportadas
por las parles (verdad f o r m a l ) , en el procedimiento administrativo el órgano
debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no
alegados y probados por el particular. E l l o por cuanto la decisión administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las
pruebas del caso. A s í , la Administración deberá ajustarse a hechos o pruebas que sean de público conocimiento; que estén en su poder por otras razones; que obren en expedientes distintos, etcétera. Este principio no estaba incorporado normativamente: lo ha hecho el legislador con la reforma
de la ley 21.686.
5) Debido proceso adjetivo.
C o m o principio derivado de la garantía
constitucional de la defensa en j u i c i o , la ley establece el derecho al debido proceso adjetivo. Este principio que fue preconizado por la doctrina
( E s c o l a ) , había tenido recepción jurisprudencial ( C S J N , Fallos, 189:34;
193:405; 215:357), pudiendo decirse que tiende, no sólo a la defensa del
interés privado del particular, sino que también obra c o m o garantía del interés público, al paso que con el procedimiento también se persigue indirectamente la satisfacción de este último.
Este principio, según lo indica ia ley, abarca diversos aspectos, los que
serán analizados al estudiar el art. l .
6) Otros principias.
Es menester indicar otros principios secundarios,
que también caracterizan al procedimiento administrativo: son los de la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites ( C N F e d C o n l A d m ,
Sala 111, 20/9/84, "Salerno de Valiño", ED, 115-674). E l l o significa que
deben evitarse complicados, costosos o lentos trámites administrativos,
que dificulten el desenvolvimiento del expediente.
u

42

RKOIMIíN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Estos principios tienen aplicación en el p r o c e d i m i e n t o siempre y cuando con e l l o s no se perjudique alguno de los otros principios enumerados
precedentemente, y que, sin duda alguna, tienen m a y o r importancia.
Es una característica del p r o c e d i m i e n t o administrativo la de ser escrito
y gratuito ( C N F e d C i v C o m , Sala U. 16/4/91, " Z i f a r S R L " , El), 142-719).
N o hace falta e l p a t r o c i n i o letrado, s a l v o e x c e p c i o n e s que y a v e r e m o s .
12.

El

procedimiento

administrativa

como

garantía. - D e l

análisis

de lo expuesto parece que el p r o c e d i m i e n t o administrativo es suficiente garantía para ekparticular.

M á s aún si reparamos en que el es gratuito y no

requiere participación de letrado.

L E Y 19,549*

E l l o posibilita la discusión de cuestio-

nes de poca o ninguna cuantía e c o n ó m i c a que no se llevan a juicio por el
costo ele éste.

N u m e r o s o s autores han tratado de demostrar la convenien-

PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

cia de que el p r o c e s o c i v i l y c o m e r c i a l adopte algunos de los principios
del procedimiento administrativo ( M o r d i ó ) , lo que demuestra el adelanto de
alguna de sus instituciones.

TÍTULO

Sin e m b a r g o , d e b e m o s reconocer (pie muchas veces esa garantía es

I

nada más que una disposición normativa que no se e f e c t i v i z a cu la práctica
por el i n c u m p l i m i e n t o de ios funcionarios.

PROCEDIMIENTO

P e r o también debe aceptarse

ADMINISTRATIVO

que, aunque lentamente, las normas se van aplicando, a medida que la d o c trina y la jurisprudencia ponen de resalto la necesidad de cumplirlas.

El

p r o c e d i m i e n t o administrativo no puede constituir una carrera de obstáculos,

\AuniTO PE

pues la A d m i n i s t r a c i ó n no defiende su interés particular ni el de los fun-

Artículo / " - Las normas del procedimiento q u e
se aplicarán ante la Administración pública nacional
centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de
defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la
presente ley y a los siguientes requisitos:

cionarios, sino el comunitario ( S C M e n d o z a , Sala I, 12/3/91, " S e j a n o v i c h " ,
LL,

199I-D-37).
Esta caraterización del p r o c e d i m i e n t o administrativo con rasgos pro-

pios debe concluir con ciertas precisiones.

H a y que advertir, por lo pron-

to, q u e si bien c o m o protección jurídica del particular carece de la intensidad propia de la garantía j u d i c i a l , completa a ésta desde el momento en
que es más extensa porque: n) carece de ciertas e x c e p c i o n e s al control judicial que aún subsisten en éste con relación a ciertas decisiones; b) permite
actuar antes de que la decisión sea adoptada, mientras que la protección
judicial lo hace a postrriuri, y c) opera en el ámbito de la simple oportunidad que escapa al control judicial ( v e r art. 7 3 ) .
Quisiéramos haber a g r e g a d o un último aspecto diferenciador que se
v i e n e dando últimamente en algunos ordenamientos pero que en el nuestro
-y fundamentalmente pcír nuestro c o m p o r t a m i e n t o s o c i a l - no existe.

Nos

referimos a la participación del particular, garantía que, en el caso, se refleja en la c o l a b o r a c i ó n en el proceclimiciilo administrativo de aquellos cuyos derechos y o b l i g a c i o n e s van a quedar afectados ( F i o r i n i ) .

APLICACIÓN]"

,

RF.QVISITOS GENERALES: IMPUIJÍIÓN F. INSTRUCCIÓN im OFICIO

(a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio
^ xle la participación de los interesados en ías actuaciones.
| CELERIPAO, ECONOMÍA, SENCILLEZ Y EFICACIA EN LOS TRÁMITES

© Celeridad, economía»,sencjHjez,xMcacl9.e.'' los.
trámites, quedando facultado el Poder Ejecutivo para
regular el régimen disciplinario qxie_asegurc el decoro

Esta parti-

cipación, en v e z de ser alentada, ha sufrido un menoscabo con la reforma
del decr.

1883/91, que suprimió del p r o c e d i m i e n t o de elaboración de los

actos de alcance general la información pública (art. 107, R L N P A ) .

* Sancionada el 3/4/72 ( D O , 27/4/72); modificada por ley 21.686 ni 21/1 (/77
(DO, 25/11/77).

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

y el orden procesal. Este régimen comprende la potestad de aplicar la multa de hasta diez mil pesos
cuando no estuviere previsto un monto distinto en
norma expresa mediante resoluciones que, al quedar
firmes, tendrán fuerza ejecutiva. Este monto máximo
será reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo
nacional, de acuerdo con la variación del índice de
precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ministerio de Economía de la Nación.

citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplaza.mientos y contestación de traslados, vistas e informes,
aquél será de diez días.

¡NFORMAl.ISMO

|

c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales5¿o esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.
[

AS

^Í .

r

OHAf

" >

ItÁBILESJ

Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de
oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos
que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas.
I.OS

Q) Antes del vencimiento de un plazo podrá la
Administración de oficio o a pedido del interesado,
disponer su ampliación, por el tiempo razonable que
fijare, mediante resolución fundada y siempre que no
resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos
días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado. .
í INTERPOSICIÓN DE RECURSOS FUERA DE PLAZOS

( 6 ) Una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por
el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo
que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables
pautas temporales, se entienda que medió abandono
voluntario del derecho.

VI.A2US
^INTERRUPCIÓN OE PLAZOS.I'OK AHTICUIACIÚ^I DE RECUKSQS-1

t ' ) En cuanto a los plazos:
' 1) Serán obligatorios para los interesados ..y_ para
la Administración.
I) Se contarán por días hábiles administrativos
salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición, de parte.
(JD Se computarán a partir d e | día siguiente al de
la nojificación. S i s e tratare de píazos relativos a actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el
art. 2 del Cód. Civil.
U

(¿D Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y

ñy Sin perjuicio de lo establecido en el art. 12, la
interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos, aunque aquéllos hubieren
sido mal calificados, adolezcan de defecto^ formales
insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable.
Élii>ll

P

A

>

1 > E

DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO

'¡8) La Administración podrá dar por decaído el
d e r e c n o d e j a d o de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siem-

45

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

pre que no se tratare del supuesto a que se refiere el
.apartado siguiente.

DERECHO A OFRECER r PRODUCIR PRUEHAS
- •'•

DEIUDO PROCESO ADJETIVO

1

. ii i

• -— • ••—' —

—•.


i

••

.r^.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si
fuere pertinente, dentro del plazo que la Administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del'
asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la Administración requerir y producir los informas
y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de ios
hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el
contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez
concluido el período probatorio.

i CADUCIDAD DE I.OS PROCEDIMIENTOS:

Transcurridos sesenta d ^ s desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado,
el órgano competente le notificará que, si transcurrieren oíro^s treinta días de inactividad, se declarará de
oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los
trámites relativos a previsión social y los que la A d m i nistración considerare que deben continuar por sus
particulares circunstancias o por estar comprometido
el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante, ejercer sus pretensiones en
un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las
pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas
con intervención de órgano competente producirán la
suspensión.de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán
a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad.

'17

LEY 19.549

\[)ERECIIV A UNA DECISIÓN FUNDADA I

3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso.
1.

La

ley

nacional de procedimientos

administrativos.

- No

es

úni-

camente una ley local ya que no sólo se limita a "regir en la Capilal LVdcral* y los lugares sujetos a jurisdicción rcclcral". sino que regula, en princ i p i o , , todos los procedimientos concernientes al G o b i e r n o nacional.
por

tanto,

una

ley federallocal

simuljáneamente

(González

Ls,

Arzac).

La L N P A y su reglamento ( R L N P A ) constituyen un cuerpo legal que

/ ) Derecho d e los interesados a l debido proceso
adjetivo, que comprende la posibilidad:

establece normas acerca de la actuación de los funcionarios

-formas pro-

cedimentalcs que han de observarse, c o m p a g i n a c i ó n de expedientes. Irámites internos, e t c . - , organiza y sistematiza los medios de protección al al-

^ DERECHO A SER OÍDO'

1) De exponer las razones de sus pretcnsiones y
defensas antes de la emisión de actos que se refieran
a sus derechos subjetivos o intereses legítimos,_interponer recursos y hacerse patrocinar y representar prpfesionalmente. Cuando una norma expresa permita
que la representación en sede administrativa se ejerza
por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se
planteen o debatan cuestiones jurídicas.

cance del particular para defender sus derechos, etcétera.

P e r o , además de

normas de carácter procedimcntal (títulos I y I I ) , la L N P A contiene otras
de fondo en materia de derecho administrativo - s o n aquellas que regulan
lo concerniente al acto administrativo: competencia, formas y o l i o s requisitos; validez y nulidad; extinción, e t c . - , reglamentadas en el título III y
normas procesales (fundamentalmente en lo que hace a la habilitación de
la rímlancia) contenidas en el título IV - i m p u g n a c i ó n judicial ele los aclos
administrativos-.

* No hay que confundirse con las normas de procedimicnlos adminislralivns (pie
rigen en la Ciudad de Buenos Aires (decretos de necesidad y urgencia 1510 y 1572).

48

49

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY I0.54U

2.
Ámbito de aplicación.
Exclusiones. - Ya hemos dicho que! es una
ley federal y local ( v e r apTTJTse aplica a lodos los trámites administrativos
que se cumplan ante la Administración pública centralizada y descenlraifzada.
D e b e m o s excluir de estas últimas a las sociedades del Estado cuya"
ley específica ( 2 0 . 7 0 5 ) e x c l u y e su aplicación.

decr. 5720/72 que reglamenta el r é g i m e n de contrataciones c o n t e m p l a d o
en la ley de contabilidad (decr. ley 2 3 . 3 5 4 / 5 6 ) , el p r o c e d i m i e n t o de c o n tratación de obras públicas, previsto en la ley 13.064, etcétera.

Cuando la ley habla de Administración pública centralizada comprende
los ó i g a n o s que dependen jeránjuicainente del P o d e r Ejecutivo - m i n i s t e ÍÍ£*.; . . * ?
fo
~ Estado, subsecretarías, direcciones generales, e t c . - ; al
referirse a los entes descentralizados incluye los entes públicos estatales:
entes auiárquicos, empresas del Estado, sociedades de e c o n o m í a mixta, sociedades con participación estatal mayoritaria.
c r e u > r

i i

d e

Situación compleja se presenta en el caso de que nos encontremos anie
la aplicación del arl. 128 de la Const. nacional - e l gobernador de la provincia achia c o m o agente del G o b i e r n o f e d e r a l - .
Si la norma federal que
aplica la Administración pública provincial no contiene reglas especiales
de p r o c e d i m i e n t o administrativo, ¿qué ley de procedimientos administrativos se aplica, la que comentamos o la provincial? Cualquier respuesta
puede encontrar andamiento; pero reiteramos lo que ya hemos dicho: consideramos aplicable la ley de procedimientos administrativos locaf, desde
que no puede considerarse a la Administración provincial -que actúa c o m o
" d e l e g a d a " - c o m o formando parle de la Administración pública nacional,
requisito ineludible para aplicar la-ley federal.
Quedan excluidos de la aplicación de la L N P A los organismos de delensa y seguridad. L o s procedimientos administrativos propios de e7as
fuerzas e x i g e n modalidades muy especiales ( v . g r . , todo aquello que puede
afectar la verticalidad en el m a n d o ) . Sin e m b a r g o , en los procedimientos
típicamente administrativos que también se desarrollan en dichos organismos - p . e j . , contrataciones- no existiría dificultad en aplicar las normas que
comentamos ( C o i n a d i r a ) . La Corte Suprema ha sido contradictoria en esta
cuestión, pues si bien en algún caso declaró la ley inaplicable ( C S J N ,
10/5/88, " H a g n a l " , LL, 1 9 8 8 - D - 7 8 8 ) , en otro dijo lo contrario ( C S J N , 19/9/
89, " A l l a m i r a n o " , LL, 1 9 9 0 - A - 3 0 1 ) .
o

El propósito del legislador, al excluir expresamente (art. I ) de la aplicación de la L N P A a las fuerzas armadas, está vinculado a la misión y funciones propias de dichas instituciones, estructuradas sobre la base del
e j e r c i c i o del mando y de la disciplina, que impone la necesidad de contar
con procedimientos administrativos especiales que tengan en cuenta dichos
requisUos, y que, por e l l o , se aplican exclusivamente con relación al personal militar y en el ámbito interno; a su v e z , existen otras relaciones enlabiadas con terceros, ajenos a las instituciones militares, que se regulan
por distintos procedimientos administrativos, por e j e m p l o , el sistema de
contratación propio de las fuerzas armadas establecido por la ley 20.124
aplicable a través de las r e s p e c t i v a s r e g l a m e n t a c i o n e s jurisdiccionales, el

En supuestos c o m o los señalados al final del considerando anterior, en
los que existen procedimientos normados <-y que se refieren a relaciones
con terceros-, podría aplicarse en forma subsidiaria o a n a l ó g i c a la ley
19.549 y su reglamentación (decr. 1759/72, t.o. por decr. 1883/91), en aquellas situaciones que dichos regímenes no contemplan y que la L N P A y su
reglamento sí prevén en atención a la supletoriedad dispuesta por el art. T,
inc. a, de dicha norma legal.
Este criterio fue receptado por la Procuración
del T e s o r o - e x p í e . 5085/84, 1004 con anexos, M i n i s t e r i o de Defensa, RRAP,
9 5 - 8 0 / 8 3 - (res. M D 1068/52).
Por su parte, la Procuración del T e s o r o ha d i c h o en distintos casos que ,
cabe la remisión a las normas de la L N P A , aunque más no sea supletoriamente (Dictámenes, 174-28, 179-14; dictamen 171/90, D O , 2 3 / 1 / 9 1 , 2 sección, p. 8 ) ; lo propio ha dicho respecto a la Prefectura N a v a l Argentina
(dictamen 348/91, B O , 24/6/92, 2 sección, p . 2 9 ) .
a

a

3. j Principios del procedimiento receptados expresamente en la nor~mlt~-Efart. I de la L N P A ' s e refiere a algunos principios que rigen el
^procedimiento administrativo ( v e r lo que d e c i m o s en la Introducción, ap.
II).
Ellos son: impulsión e instrucción de oficio; celeridad, economía,
sencillez y eficacia¡en los trámites.'e informalismo ti favor del administrado
(¡lies, a, b y c). A lo que dijéramos oportunamente nos remitimos.
o

El hecho de que otros principios no hayan sido mencionados expresamente no significa que no sean aplicables.
Justamente por ser principios
son conceptos de validez general.
A s í , por e j e m p l o , el principio de legalidad está ínsito en l o d o el proceder de la A d m i n i s t r a c i ó n y Huye implícitamente en varias normas de la L N P A y su reglamento. No hacía falla,
pues, la mención expresa.
En cuánto al régimen disciplinario que surge de las facultades expresadas en el inc. b, nos remitimos a lo que diremos al comentar el art. 6"
del R L N P A .
4. El tiempo en los actos procedimentales.
Importancia. - El dato
" t i e m p o " ha sido fundamental en el escenario de lo justo; constituye un
factor de gran importancia en los actos del p r o c e d i m i e n t o , pues su eficacia
depende de que se los ejecute en el m o m e n t o oportuno. De ahí la importancia del tiempo y de los problemas que él plantea.
a) Días y horas hábiles.
En derecho procesal la regla general es que
los actos deben efectuarse en días y horas hábiles, salvo cuando existan
razones de urgencia que exijan la habilitación de los inhábiles.
En derecho
administrativo esta regla no puede aplicarse con la generalidad predicable

4.

1 lulcttiiisuii.

'FIA.

50

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

EEY 19.549

para aquél, pues existe una continuidad (pie muchas veces no puede interrumpirse. Existen así una serie de actos que no reconocen el límite de
días u horas inhábiles.
Sin embargo, con relación a los actos normales del
procedimiento, ellos sólo pueden adoptarse o ejecutarse en los días hábiles.
Hn cuanto a las horas hábiles tampoco opera aquí el rigor del derecho procesal.
La circunstancia del tiempo puede tener importancia para ciertos actos
del particular que deben realizarse en las horas de atención de la oficina
pero no para la Administración. Por eso no cabe confundir las horas de
despacho al público con las horas para poder realizar válidamente un acto.

c) No perentoriedad.
No hay que confundir obligatoriedad con perentoriedad tic loT'plazos.
Q u e un plazo sea perentorio significa que: /)
sin requerirse pedido de parte ni declaración de la Administración, "por el
solo transcurso del tiempo se produce la pérdida de) derecho o la facultad
procesal que ha dejado de usarse", y 2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse.

L o s aclosS actuaciones y diligencias - d i c e la n o r m a - "se practicarán
en días y horas hábiles administrativos". De tal forma es inaplicable el
art. 28 del C ó d . C i v i l . Se Irata de días y horas en que trabaja la Administración. Para el procedimiento carece de asidero la distinción entre día
inhábil y asuelo, pues la Administración no trabaja ni en uno ni en otro, y
por eso los plazos no pueden correr ( S C M e n d o z a . Sala I, 12/3/91, "Scjanovich", LL, I 9 9 I - D - 3 7 ) .
De o f i c i o o a petición (le parte podrán habilitarse días y horas inhábiles. Esta habilitación tiene por objeto permitir que se realicen diligencias
tendientes a evitar que se frustre un derecho o se ocasione un perjuicio.
Constituye una facultad de la Administración.
b) Plazos.
L o s actos han de adoptarse y las actuaciones deben practicarse d c n i r o ' d e los plazos fijados. Tanto los actos de trámite del procedimiento c o m o los definitivos y las resoluciones, deben adoptarse dentro
del plazo establecido para cada caso.
Cabe hacer primeramente una serie de precisiones. Al ser la A d m i nistración no sólo custodio de los derechos de los particulares sino también
de las potestades del Estado, debe evitar que por proteger derechos de los
particulares se otorguen a algunos precedencias o privilegios que impidan
el pleno e j e r c i c i o de los derechos de la comunidad. Por e l l o , "debe desestimarse la idea de que sea más justa aquella interpretación de las leyes que
postule una mayor protección de los derechos de los administrados frente
al Eslado" ( G o n z á l e z A r z a c ) .
Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción
de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de
un derecho. Es, así, el período que transcurre desde La conclusión del acto
hasta la llegada d e l j é r i n i n p . Y éste es el día cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen.
En los distintos apartados del inciso se consideran los plazos en cuanto
a su naturaleza, al m o d o de computarlos y a los efectos que producen.

¿Son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional? El principio general es que no lo son. A s í el ap. 8" del inc. e. establece que "la Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de
usar dentro del plazo correspondiente": hace falta una declaración de la
Administración. A su vez, el ap. 5" dispone que la Administración podrá,
a pedido del interesado o ' d e o f i c i o , disponer la ampliación de un ploro.
No se dan, pues, ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad.
D e c i m o s que el carácter no perentorio de los plazos en el procedimiento es un principio general pues, c o m o todo cu derecho, tiene excepciones. A s í ía L N P A y su reglamento establecen la perentoriedad cu ciertos casos (v.gr., art. I", inc. e, ap. 6 , L N P A ; arts. 50, 56. 60, 79. R L N P A ) .
o

d) Obligatoriedad.
El ap. I" del inc. e se refiere a la obligatoriedad
de los plazos, tanto para el particular c o m o para la Administración. Para
que los principios de celeridad, economía y eficacia en los trámites no se
queden -en el marco de una m e r a declaración programática, la L N P A impone •
la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular
y la Administración.
e) Cómputo del plazo.
Se cuentan por días hábiles administrativos y
a partir delTlfn stgm'eTíIc~al de notificación. T o d o lo relativo a los problemas que ésta presenta, incluida la notificación ocurrida en día "inhábil"
será considerado al estudiar las notificaciones ( v e r título V, R L N P A ) .
Si se trata de actos que deban ser publicados se. aplicará lo dispuesto
por el art. 2" del C ó d . C i v i l , y no serán obligatorios sino después de su
publicación, y desde el día q u e determinen. Si no designan tiempo, serán
obligatorios después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.
f) Plazo general.
La norma establece un plazo general de d i e z días,
cuando no haya otro, para la realización de trámites, notificaciones y citado ñ é s , cumplimiento d e i n t i m a c i o n e s y emplazamientos y contestación de
Irasíaclos, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo específico d e b e estarse a éste.
g) ('rórroga.
El
bilidadde los plazos.
pero creemos que es
después de fijado un
m

L o s plazos procesales, juntamente con otros factores que se les asocian »
- c o m o la comparecencia o la incompareccncia; la actividad o la inactivid a d - dan lugar a instituciones c o m o la pteelusión y la caducidad.

o

inc. c, ap. 5 , establece el principio de la prorroga-i
La norma habla de ampliación y no de prórroga,
un error terminológico. En efecto, esta se concede
plazo y cuando resulta insuficiente; mientras que la

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53

RÉGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

ampliación se establece desde el primer momento, aunque después resulte
excesiva.
La norma no contempla este supuesto sino el primero, pues expresa: "antes del vencimiento de un plazo". Estamos técnicamente ante
una prórroga y no anie una ampliación.

recho se reputa conocido por lodos, cuando el particular se equivocare en
la interposición del recurso habría obrado con negligencia, ignorando lo
que debía saber: error inris nocet.

La Administración es la que decide cuáiulo_debe hacerse jugar a la
prórroga y cuándo no.
Ello surge de su facultad de dirigir el procedimiento. D e b e ser fundada tanto la concesión de la prórroga c o m o su denegado.)!.
Cabe tener en cuenta los derechos de terceros antes de disponer
aquélla.
En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves
o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia pendiente.
Lo contrario atenía contra la celeridad.
hj Interrupción.
La interposición de recursos administrativos inten u m p é el curso d é l o s plazos (CNFedContAdm^laaTaTV", 12/6/86, "Cuarto
C r e c i e n t e " ) . Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran deducidos ante
órgano incompetente por error excusable ( c o m o consecuencia del principio
del informalismo a favor del administrado).
C o m o nos encontramos ante una excepción al principio general opinamos que la interpretación debe ser restrictiva.
Por ello cuando se refiere
a "recursos" debe tomarse esta acepción en sentido estricto ó restringido,
alcanzando sólo a los recursos y no a los otros medios de impugnación (ver
lo que decimos en el comentario al título V I H , R L N P A ) .
l

Al hablar de interrupción de plazos se refiere a cualquier tipo de éstos,
incluso los de prescripción ( v e r lo que decimos en el punto siguiente y en
el inc. e, ap. 9 , de este artículo).
o

Interrupción significa, conforme a principios generales del derecho,
que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. A s í , acaecido un
hecho inlerruplivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de otro nuevo período c o m p l e t o , sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo
de prescripción nuevamente.
?
¿Cuáles son los defectos formales insustanciales?
Interpretando armónicamente las normas de la L N P A y de su reglamento, pensamos que la
mayoría, ya que si bien el art. 16 del R L N P A establece una serie de recaudos que debe contener todo escrito, los arts. 18 y 20 disponen que la A d ministración debe intimar al particular a subsanar el defecto.
El error es excusable cuando ha habido razón para errar. Esto significa que se e x i g e que el particular obre con la prudencia adecuada. ¿ C ó m o
se compatibiliza esia norma con los principios del procedimiento administrativo? El R L N P A especifica, en cada caso, ante qué órgano deben interponerse los diferentes recursos. Si aplicáramos el concepto de que el de-

¿Es ése el alcance de la norma que estudiamos? Opinamos que no,
ya que si bien la ignorancia de las leyes no sirve de excusa, ocurre así
cuando no hay alguna excepción autorizada por la ley (Fallos, 103:155;
115:395). La presentación de un recurso ante un órgano administrativo
incompetente nunca puede perjudicar al. particular, toda v e z que el art. 5",
inc. c, del R L N P A , impone a la Administración ordenar que se subsanen
los .defectos, de o f i c i o o por el interesado (principio de i n f o r m a l i s m o ) .
o

i) Suspensión.
La parle final del ap. 9 establece que "las actuaciones
practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha..." (sobre qué actuaciones pueden no producir suspensión, ver C N F e d C o n l A d m , Sala IV, 23/3/86,
" K a i i c y Hendic c / Y P F " , LL, 1989-E-586 y 5 8 8 ) .
C o n f o r m e a los principios generales del derecho, la suspensión (v.gr.,
de la prescripción) significa la detención del tiempo útil para prescribir,
que persiste mientras dura la causa suspensiva - e n el caso la tramitación
del e x p e d i e n t e - . Cuando ésta cesa, el curso de la prescripción se reanuda,
se reinicia a partir del momento en que se había paralizado.
Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando
la L N P A habla de "interrupción" y "suspensión", emplea estos términos
c o m o sinónimos. Fundamentan tal aseveración en el v o c a b l o "reinicia",
entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el
c o m i e n z o , prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad - l o que
equivale a la solución de la interrupción-. Reiniciar es v o l v e r a iniciar,
v o l v e r a computar los plazos -en el c a s o - , pero e l l o no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse e l . tiempo anterior
( c o m o si fuera interrupción). Reiniciar es, en el supuesto, v o l v e r a c o m putar las plazos añadiendo el tiempo anterior, así c o m o quien reinicia los
estudios no significa que comience desde el principio, sillo que retoma desde donde dejó. Por eso no pueden asimilarse ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1,
12/10/95, "Sosa", ED, supl. jurisp., 1995, n 3, p. 102). '
u

j) Denuncia de ilegitimidad.
El recurso administrativo interpuesto exlemporáneamenie puede tramitar c o m o denuncia de ilegitimidad. La justificación de este instituto se lia buscado en la "defensa de J ¿ J e g a f i d a d d e la
actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el l o g r o de la "verdad
objetiva" ( C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 14/5/85, " R E - C A S S C A C F A 1 " ) .
. No es recurso administrativo autónomo ( D o c o b o ) , ya que la norma caracteriza a la denuncia de ilegitimidad c o m o un recurso administrativo ex-

54

55

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENIOS ADMINISTRATIVOS

I.EY 19.549

temporáneo. Se trata tic \m "saneamiento jurídico que salva a los recursos
presentados fuera de lérmino".
~"

inc. / i ) , c o m o e l reclamo o recurso -según l a opinión doctrinaria-- contra
dichos aclos carece de plazo de interposición, falla el presupuesto que posibilita la denuncia de ilegitimidad.

Una ve?, presentado el recurso extemporáneo, el servicio jurídico permanente debe verificar e r c ú n l p r í i ñ i e m o l l e l o s ' f c c i i ü c l o s escnciales^yTóririá
les establecidos en el régimen procedimenlal administrativo ( C N F e d C o n t
" A d m , Sala I I I , 21/6/84, " V i a l Hidráulica"). . A d v e r t i d o que el escrito fue
presentado fuera de término, siempre que el interesado no lo manifieste por
sí, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. La presentación de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto intcrruplivo <(arl. I", inc. c. ap. 7"),
sólo puede producir un efecto suspensivo (.art. I", inc. e, ap. 9") ( C N F c d
C o n t A d m , Sala I I I , 25/8/88, "Cía. de Representaciones Hoteleras").
La frase final del art. I", inc. e, ap. 6", es fiara: la Administración .debe,
discernir la admisibilidad del recurso bajo la Jornia de denuncia de ilegitimidad sobre la base de los límites allí mencionados (posible alteración de
la seguridad jurídica y el abandono voluntario del d e r e c h o ) . No se puede alegar otras causales.
La Administración debe emitir el pronunciamiento sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad c o m o cuestión previa a su tramitación^
Viabilizada la procedencia formal de la denuncia de ilegitimidad, habilita
su consideración c o m o si se tratara del recurso administrativo específico debidamente planteado, claro que con alguna mengua que luego analizaremos.
C o m o la denuncia de ilegitimidad no constituye un remedio autónomo
-susceptible de ser agregado a la lista de los recursos- sino un medio que
permite •tramitar recursos extemporáneos, acogida la petición c o m o denuncia de ilegitimidad, su diligcnciamicnto y trámite habrá de considerarse absolutamente normado en función cící respectivo recurso administrativo cxtcinporaneo habilitado.
¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos?
Según la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad
corresponde a todo órgano que pueda resolver un recurso administrativo.
A s í , el órgano ya no es el superior c o m o la doctrina venía sosteniendo.
Procede considerar c o m o denuncia de ilegitimidad, entonces, a todo recurso
tardíamente, interpuesto.
No son. en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni
la queja, ya que ambas no son recursos.
Por otra parle, al no haber plazo
para ocurrir en queja, el presupuesto del instituto en estudio—el vencimiento del p l a z o - está ausente.
• ¿Es posible la denuncia de. ilegitimidad contra la impugnación tardía
de los actos de alcance general? Si estos pueden impugnarse, a través de
sus aclos de aplicación, por m e d i o de los recursos administrativos correspondientes (art. 73, R L N P A ) la respuesta es afirmativa. Con relación a la
impugnación directa del acto de alcance general (ver comentario al art. 24,

La decisión de la denuncia de ilegitimidad, cu cuanto al fondo, es irre
curriblc en sede administrativa y judicial (conf. S C l i A , 3/5/80, c. 47.963,
" B o l d l " ; C N P c d C o n t A d m , Sala I,'30/3/95, " D i e z " ,
I996-C-43; CSJN.
4/2/99, " G o r o r d o " , LL Supl. Jurisp. Der. Administrativo del 29/10/99. p. 10).
Ella se agota en sí misma en cuanto valoración por el órgano que resuelve.
¿ P o r g u é no es recurrible? N o s parece útil el símil empleado por D o c o b o
-aunque referido a otro c a s o - de que quien blanquea en una moratoria car
ga con perjuicios que el contribuyente puntual no sufre
No purde tener
el mismo eíecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardíamente interpuest o - que un recurso interpuesto en término.
El particular negligente no puc
de tener la misma solución que el diligente ( C N P c d C o n t A d m . Sala I I I , 14/
5/85, " R E - C A S S C A C F A I " ) . El trámite y la decisión de la denuncia de
ilegitimidad no mlcrrurnjjc ci p l a z o para iniciar la acción prevista en el art.
25 de la L N P A ( C N F e d C o n l A d m , Sala I V . 23/1*2/93, El), 157-394).
Por otra parte si la decisión de la denuncia de ilegitimidad tuviera los
mismos efectos que la decisión de un recurso interpuesto cu término ¿para
que el legislador habría legislado un sistema recursivo, con plazos coitos
para que. el particular demuestre su disconformidad con la decisión administrativa? Si la denuncia de ilegitimidad -presentación tardía- tuviera los
mismos efectos, en punto a su decisión, bastaba que el legislador la estableciera c o m o la único vfa impugnatoria, desde que los recursos carecerían
de objeto.
Se convertirían en una suerte de "trabajos prácticos" para man
tener ocupada a la Administración sin consecuencia alguna.
El sistema iricursivo sería entonces un trasto inútil, desde que. no habría difetcncias con
la denuncia de ilegitimidad.
No cabe olvidar que este instituto es un r e m e d i o excepcional que trata
de restablecer la legalidad objetiva y de favorecer el interés del particular.
k) Pérdida del derecho dejado de usar en plazo.
Es ésta una facultad
de la Administración; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dará por
decaído basla que lo declare expresamente la Administración. No se opera
npe legis sino por virtud de la declaración de ésla, dando por decaído el
derecho del particular que éste no usó a su debido tiempo, prosiguiendo
con las actuaciones - e x c e p t o en el caso de la caducidad del procedimiento,
que veremos l u e g o - y teniendo en cuenta el principio de preclusión. I ) c
acuerdo con él, los aclos proccdimcnlalcs cumplidos quedan firmes y no se
puede v o l v e r sobré "enos -sin retrotraer etapas, dice la norma-, por el efecto
que tiene cada estadio procedimenlal de clausurar el anterior.
El concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste
carecería de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los netos procc-

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57

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

dimentales podrían repetirse y el procedimiento no progresaría. T a m p o c o
la preclusión sería suficiente por sí sola, pues no se pasa de un esladio a
otro sin el impulso.

Precisar en qué casos se da la paralización imputable al interesado
ofrece ciertas dificultades, ya que instaurado el principio general de la impulsión de o f i c i o , los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la
caducidad del procedimiento quedan muy reducidos.
D e b e tratarse de casos en que haya toial imposibilidad de continuar el procedimiento, por
ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trámite legalmente indispensable para la continuación de aquél y, por supuesto, que
no esté afectado el interés público.

5.
CiulucMiid del procedimiento administrativo. - El procedimiento
administrativo -utilizando un símil b i o l ó g i c o - nace, se desarrolla y muere.
De ahí que puedan separarse las distintas etapas: iniciación, desarrollo y
terminación, las que serán analizadas al estudiar el R L N P A . Al considerar
los modos de terminación, la doctrina suele clasificarlos en normales y
anormales.' Entre estos últimos nos encontramos con la caducidad del
procedimiento.
a) Concepto.
La caducidad es un m o d o de extinción_dj^l_procediniienlo adininislralivo, mediante el cual tjueda^éste sin efecto alguno; tiene
lugar después de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Podríamos definirla, conforme lo legislado en la norma que comentamos, c o m o
"la forma de terminación anormal del procedimiento administrativo, que
tiene lugar por virtud de la declaración de la Administración, en razón de
la paralización de aquél por causas imputables al interesado y al no remover
éste el obstáculo que no permite la continuación en el plazo que la ley le
señala, a pesar de haber sido intimado para e l l o " .
l.o caraclerísüco de la caducidad del procedimiento y lo que la diferencia de las demás hipótesis de extinción del procedimiento, es la causa a
que ésta se debe. A diferencia de la renuncia y el desistimiento, que son
verdaderos actos jurídicos, la causa de aquélla es un hecho: el transcurso
del tiempo sin la realización de actos procedimentales dentro de un procedimiento paralizado ( G o n z á l e z P é r e z ) .
En la_ caducidad del procedimiento, la situación láctica de inactividad
se transforma en jurídica por una declaración de la Administración; pero el
derecho material no decae, pucslo que, si no ha prescripto, puede habérselo
valer en un nuevo procedimiento. De ahí la sustancial diferencia entre la
caducidad o decadencia de derechos con el instituto que analizamos, ya que
en éste sólo hay extinción del procedimiento y nada más.
b) Fundamentos y presupuestos de la caducidad del procedimiento.
La caducidad del procedimiento es un m e d i o de evitar la pendencia indefinida de trámites paralizados por inercia del particular, y desde este punto
de visla no puede ignorarse su importancia. El fundamento no es otro que
la presuma voluntad de los interesados de abana oñar~él procedimiento y la
necesidad de evitar que se prolongue indefinidamente la tramitación, por
razones de seguridad jurídica^
r

L o s presupuestos del instituto analizado son los que siguen:
1)

Finalización del procedimiento imputable al interesado.

La para-

lización del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inició.

2) Requerimiento previo al particular.
No basta con la paralización
del.- procedimiento para declarar la "caducidad, sino que es necesario el requerimienio previo al interesado. Este requerimiento para que active el
procedimiento es un verdadero aclo de intimación de la Administración,
basado en su facultad de dirección del procedimiento.
3) Silencio del interesado.
El tercer presupuesto es el s i l e n c i o d e l
particular, durante el lapso que fija la norma: treinta días a partir del primer
día hábil subsiguiente al de la notificación.
4) Declaración de caducidad.
Es necesario que la caducidad del procedimiento sea declarada y notificada al particular. Esto úliimo porque la
terminación anormal del procedimiento afecta los intereses del particular
(art. 39, ines. a y b, R L N P A ) .
De lo expuesto surge que la caducidad del procedimiento no se opera
ope legis\ sino por virtud de aquella declaración, que tiene valor constitutiv o ; esto es, que .la realización por el particular de un acto interruptor después del transcurso de ]os plazos_esiajbje_cidjis, pero.auies.de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide ésta. No obsta a lo que decimos la expresión "auto declarativo de caducidad", pues se refiere al acto que
declara, no a los efectos (declarativos o constitutivos) de la "declaración".
c) Efectos.
La declaración de caducidad produce diversos efectos,
que pueden dividirse:
1) En relación al procedimiento.
Produce su terminación.
Sin embargo, la ley permite que se hagan vajer, en un procedimiento pósteriópós
' actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba.
Decretada la caducidad se archiva ej expediente.
\
2) En relación a los terceros interesados:
La paralización del procedimiento será imputable al interesado que lo inició. Pero bien puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece l ó g i c o que si
se produce la paralización del procedimiento por causa de uno o varios,
pero no de todos, no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad,
y así debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente
para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsla para que se decrete la caducidad parcial
del procedimiento.

58

Rl'-CIIMF.N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Puede haber casos en que la caducidad será indivisible - v . g r . , cuando
los interesados se presentaron o fueron traídos al procedimiento en virtud
de un m i s m o título j u r í d i c o - ; los trámites cumplidos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los demás.
3) lín relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento.
La norma d i c e en la parte final del ap. 9 ; " L a s actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de
plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los
ijue se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". De e l l o se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripción si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen íntima relación entre sí, al punto que la caducidad del procedimiento
influye en el cómputo de los plazos de prescripción.
o

d) £.vcc¿iciU/ie.Y. La norma contiene dos excepciones a la caducidad.
.Son ellas; /) los trámites relativos a previsión social, y 2) los trámites (pie
la Administración considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o porque eslá comprometido el inicies público.
La primera excepción es atendible, dada la materia que tratan los trámites referentes a la previsión social; en cambio, consideramos superfina
la segunda, pues si a la Administración le interesa continuar un procedimiento le basta con su impulsión.
6. f Debidq_jtroceso adjetivo.¡- C o m o principio derivado de la garantía
constitucional de la defensa en j u i c i o , la norma establece el derecho al debido proceso adjetivo, liste principio que fue preconizado por la doctrina
.(Grau) había tenido recepción jurisprudencial, pudiendo decirse que tjcrjidc,. _
no sólo a la defensa del interés privado del particular sino que obra también
c o m o garantía del interés público, ya que con el procedimiento se persigue
la satisfacción de este último. Alcanza también a los procedimientos especiales ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96, " H C R A c/13. 1. R e g i o n a l " ) .
Este principio, según lo indica la ley, abarca d i v e r s o s aspectos:
a) (Derecho a ser oído.
C o m p r e n d e un leal conocimiento de las a c tuaciones administrativas, razón por la cual el derecho a obtener "vista de
las actuaciones" constituye un_presujme,s,lo, necesario de este d e r e c h o , j i o sibilidad de exponer las razones de sus pretcnsiones y_dcfciisas_.ajucs.de la
íüllilÚíl'LjlsL^
desde luego también después, interponiendo los I C C U I T _
sos y rec I a m o s c o rre s po n d i en 1 c s; a hacerse patrocinar y representar proíesionalmentc. etcétera.
La ley no e x i g e obl ¡£atori a mente el. patrocinio de pro.fes.toii_le_ulcl XICT
recho"(C^edtfonTÁdTtiÑ SaTa" U I . 5 7 H / 8 6 . "Prats", RRÁP. 107-129); sólo
lo hace, cuando el particular se ha hecho representar por alguien que no es
abogado y. sc~debalan o planteen cuestiones jurídicas.
Pero cuando el par-

59
ticular actúa por sí puede hacerlo solo o con asistencia de un profesional
en las ciencias jurídicas.
fis una buena solución no exigir la asistencia de un profesional, per
mitiendo la participación del particular sin "intermediación" alguna
Se conjuga esta situación con el "informalismo a favor del administrado", quien
puede invocar para sí la elasticidad de las normas proccdimcutalcs para facilitar su defensa. Este principio se basa, fundamentalmente, en la necesidad de no perjudicar al particular que no conoce el derecho -parliculai mente
las reglas formales-; ha tenido en cuenta el legislador al receptar el informalismo la intervención del particular sin "ayuda del profesional". La intervención obligada de un profesional del derecho no justificaría en m o d o
alguno el principio del informalismo; nacería así un procedimiento formal.
El procedimiento es gratuito: es una consecuencia de la colaboración,
de la participación igualitaria de lodo ciudadano. No hay condena en (.(islas
( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 25/8/89, "Establecimientos Metalúrgicos L e o " ) ,
no hay que abonar estipendios a los profesionales. Ello tiende a posibilitar
la participación de cualquier interesado: es una inyilación,para.que todos
los afectados reclamen, se quejen, participen y de. esa forma permitir el
adecuado control de la Administración y el afianzamiento de la legalidad.
Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionaría el derecho constitucional de peticionar a las autoridades,
limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciettos iccursos
económicos.
b) perecho a ofrecer y producir prueba'
Abarca el derecho a ofrecer
la prueba de descargo de que quiera valerse el particular, de que si ella es
pertinente se produzca, que esta producción sea efectuada previamente ¡i
que se adopte alguna resolución sobre el fondo del asunto; ( p í e l a A d m i n i s t r a c i ó n requiera y produzca las diligencias necesarios para el esclarecimiento de los hechos, y que exista un contralor de los interesados respecto
de la producción de la prueba hecha por la Administración.
c) Derecho a una decisión fundada.
1 ,a Administración tiene el deber
de expedirse fundadamente ( C N F e d C o n l A d m , Sala I. 23/1 1/89. "Conlcclcín
ción Odontológica Argentina"; id., Sala I, 17/10/95. "Dongianino", HD, supl.
jurisp., 1995, n° 3, p. 2 0 ) . Comprende la consideración expresa de todas y
cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos.
La
Administración no está obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que considere conducentes a la solución de la cuestión.
Pero la decisión, además de ser fundada, debe, resolver todas las pictensiones de la parte, por aplicación del principio de congruencia.
Se ajustará a derecho la decisión que resuelve de conformidad con tas pretcnsiones
del particular, pero por otros fundamentos.' Es una aplicación del principio
tura novil curia, que rige en el proceso civil y comercial.
El fundamento

60

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

de esto lo e n c o m i a m o s en el principio ele legalidad objetiva, por el cual la
Administración no está obligada a ceñirse a los puntos reclamados por el
particular, y si considera que el acto impugnado tiene otros vicios que los
señalados por el recurrente, puede revocar el acto por esas irregularidades.

y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la presente ley y su reglamentación.

El derecho a una decisión fundada se conecta en su faz pasiva con el
deber genérico de motivar los actos administrativos (art. I , inc. e). JÁt
e x i g e esta fondameniución c o m o una garantía para los habitantes, que así
pueden controlar los actos de ios funcionarios y hasta obligarlos a que
sus decisiones confirmen en los hechos, la presunción de legitimidad que se
les atribuye.. L.a fundamentación de los aclos es de la esencia de un régimen republicano, en el que el funcionario ejerce su tarea por delegación de
la soberanía que reside originariamente en el pueblo, el que tiene derecho
a controlar sus aclos.
a

¡PROCEDIMIENTOS ESPECIALES EXCLUIDOS
u

/irí.J2 j- Dentro del plazo de ciento veinte días,
computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el art. I , el Poder Ejecutivo
determinará cuáles serán los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarán vigentes.
Queda asimismo facultado para:

61

ACTUACIONES RESERVADAS O SECRETAS

c) Determinar las circunstancias y autoridades
competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos en actuaciones públicas.
1. Tramitaciones especiales. - La norma habilitó al Poder Ejecutivo,
nacional ( P E N ) a determinar, dentro del plazo de ciento veinte días, cuáles
serían los procedimientos administrativos especiales aplicables al momento
de la sanción de la L N P A que continuarían vigentes.
Cumpliendo con lo así dispuesto se dictó por el P E N el decr. 9101/72,
derogado en su art. 2° por el decr. 1883/91 ( U P A ) , y, en lo que restaba de
su vigencia, por el decr. 722/96.

o

PAULATINA ADAPTACIÓN DE LOS REOIMENES
ESPECIALES AL NUEVO PROCEDIMIENTO

a) Sustituir las normas legales y reglamentarias
y de índole estrictamente procesal de los regímenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y
de los recursos administrativos por él implantados, en
tanto ello no afectare las normas de fondo a las que
se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.
La presente ley será de aplicación supletoria en
las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.
b) Dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de defensa

2. Adaptación de regímenes especiales vigentes. - El artículo faculta
al P E N a sustituir las normas procesales de los regímenes especiales, a los
efectos de la paulatina adaptación de ellos al sistema de la L N P A .
La intervención de órganos y procedimientos especiales no debe entenderse c o m o menoscabo de la garantía del debido proceso ( C S J N , 4/2/88,
"Banco Regional del Norte A r g e n t i n o " ; C N F e d C o n l A d m , Sala I I , 8/2/96,
" Ü C R A c/B. I . R e g i o n a l " ) .
Hace veinticinco años que se sancionó la ley 19.549 y aún no se ha
dado cumplimiento al espíritu de su art. 2", al dejarse subsistente y sancionarse posteriormente gran cantidad de regímenes especiales.
A s í , por ejemp l o , el decr. 2772/61 que regulaba procedimientos ante Entel era aplicable
conforme al art. 2 del decr. 9101/72 ( C N F e d C o n l A d m . Sala I I I , 21/3/85,
" K a u f m a n " ) . Ahora, habiendo dejado de prestarse el s e r v i c i o telefónico
por el Eslado ha dejado de tener aplicación.
A
Ü

3. Procedimiento administrativo en organismos militares, de defensa y seguridad. - T a m b i é n se faculta al P E N a dictar los procedimientos
administrativos en los organismos militares, de defensa y seguridad, adoptando los principios básicos de la L N P A . T a m p o c o e l l o ha ocurrido hasta
ahora a pesar de diversos internos en tal sentido.
Esta facultad se corresponde con el p l e x o jurídico que conforman para las fuerzas armadas la ley
19.101 (para el personal militar), el C ó d i g o de Justicia Militar ( l e y 14.029)
y leyes y decretos reglamentarios relacionados con el quehacer del ámbito
militar (res. M I ) 1068/92).

62

RF.GIMflN l)P. PROrtlDIMH-NTOS

1.11 Y 19.549

ADMINISTRATIVOS

4. Sttpletoriedad. - La L N P A se aplicará supletoriamente en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales continúen vigentes.
Es importante el principio consignado en la norma pues el procedimiento
administrativo plantea en su aplicación una cantidad de situaciones de dudosa solución, donde es fundamental la tarca de interpretación.
Muchas veces se da el hecho de que la legislación específica no contempla el caso o lo hace de manera incompleta.
La suplctoriedad consiste en la subsunción de una situación no prevista por la norma específica en otra en la cual se encuadra perfectamente,
usando las reglas de ésta para resolver la cuestión.
Ésta se analiza y resuelve a la luz de un ordenamiento que contempla la relación jurídica objeto
de debate.
5. Analogía. - Ella supone una comparación de hechos y evaluación
de identidades entre éstos y la creación extensiva concreta c individual ele
los alcances de una norma pensada para una situación determinada a o Ira
semejante. Hay evaluación de casos distintos y luego creación normativa.
La norma no se refiere a este principio interpretativo, pero cabe predicarlo para solucionar aquellos casos que se plantean ante la falta de normas que regulen el procedimiento administrativo.
El C o n g r e s o nacional está excluido del ámbito de la ley y su reglamento, pero cabe aplicar analógicamente sus disposiciones ( C N F e d C o n t
A d m , Sala 111, 2/11/82, " L l a n o s " ) .
6. Actuaciones reservadas y secretas. - El principio general es el de
la publicidad de los aclos estatales, al ser éste un requisito del sistema republicano que nos rige. Pero no puede dudarse de la facultad de la A d m i nistración para declarar algunas actuaciones de carácter reservado.
Esla facultad que fue acordada al P E N , se ejerció al dictarse el R L N P A
c u y o art. 38 -al que r e m i t i m o s - contempla la cuestión.
7. El decreto 9101112. - A partir del dictado de este decreto el procedimiento administrativo nacional se d i v i d i ó en dos esferas: el régimen
general, común u ordinario y los regímenes especiales reconocidos por el
decr. 9101/72 o que puedan surgir de normas posteriores. L o s procedimientos especiales vigentes hasta la fecha del dictado del citado decreto
que no fueron reconocidos por 61, quedaron automáticamente derogados.

63

sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades en las que el Estado fuera titular de todo o parte del
patrimonio social y en el Tribunal Administrativo de la N a v e g a c i ó n , las que
se regían por los regímenes vigentes y en los que era pertinente por el título
V I I I del R L N P A (procedimiento de impugnación); las demás normas de
dicho reglamento se les aplicaban supletoriamente. También se. refería a
los "entes públicos no estatales", los que se regían por sus propios r e g í m e nes y supletoriamente por la L N P A y su reglamentación ( C S . I N , 27/1 1/88,
" D e L e ó n " , LL, 1989-B 690).
El art. I" lia sido derogado por el decr. 722/96.
8.
Los decretos 722/96 y I ¡55197. - El 3/7/96 se dictó el decr. 722/96
y el 5/1 1/97 el I 155/97 que modificó al anterior. En el primero se dispone
que: a) en el ámbito de la Administración pública nacional centralizada y
descentralizada serán tínicamente aplicables los procedimientos establecidos por la L N P A y por su reglamento, y b) no obstante, continuará en vigencia la norma especial que disponga y sólo en relación con e l l o : /) el
cumplimiento de requisitos previos a la interposición del recurso administrativo de que se trate; 2) la suspensión de los efeelos del acto r e c u n i d o .
y 3) la existencia de un recurso judicial directo (art. I " ) .
A pesar de lo que establece el decrelo, quedan vigentes los procedimientos especiales regulados por una ley (al que un decrelo no podría derogar -art. 31, Const. n a c i o n a l - ) con los alcances cu ella establecidos, aun
cuando no contengan previsión respecto de los requisitos previos o de la
suspensión del acto, en cuyo caso la L N P A será de aplicación supletoria
(ver punto 4 ) . Esos procedimientos continúan vigentes aun cuando no se
refieran a las materias contempladas en el art. 2° del decr. 722/96.
Disponía que continuaban vigentes los procedimientos administrativos
especiales que regulen las siguientes materias: rr) impositiva; b) aduanera;
c) minera; d) régimen de contrataciones del sector público nacional; r) fuerzas armadas, de seguridad, policiales e i n t e l i g e n c i a ; / ) regímenes de derecho de reunión y electoral; g) procedimientos sumariales y lo inherente al
ejercicio de la potestad correctiva interna de la Administración pública nacional; h) regímenes de audiencias públicas, c i) procedimientos ante tii
bunales administrativos (art. 2 ) .
o

Este decreto no siguió una técnica uniforme, pues algunos incisos se
referían a las normas identificándolas con precisión mediante el número de
ley o de decreto y en otros casos se h i z o una referencia genérica al tema.

El decr. 1155/97 modificó el art. 2" del decr. 722/96, teniendo en cuenta la creación de la A F I P y reemplazó los dos primeros incisos por el siguiente: " « ) Las correspondientes a la Administración Federal de Ingresos
Públicos - D i r e c c i ó n General de Aduanas y Dirección General Impositiva-",
y corre el orden de los restantes incisos.

El art. 2" del decreto que contenía un rico material doctrinario propicio
para el debate ha sido derogado in totum (ver comentario al art. 6 , R P A ) .
Incluía a las entidades financieras oficiales y a las empresas del Estado,

Por el arl. 3" se dispone que, a partir de su entrada en vigencia, cual
qiiier disposición que instituya procedimientos administrativos especiales
deberá contener expresa fundamentación de la necesidad jurídica imptes-

o

64

65

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

eindible pura apartarse del procedimiento común ( L N P A y su reglamento).
Ver el comentario al art. 5" del decr. 1883/9J.

2. ' Naturaleza jurídica. - La competencia del órgano es un requisito
de validez del acto administrativo ( v e r arts. 7" y 14). Para que un órgano
administrativo pueda realizar válidamente una actividad es necesario que
esté dentro de la esfera de sus atribuciones.

Se deroga el art. 1" del decr. 9101/72 y toda otra norma (debe leerse
decreto) que establezca procedimientos administrativos especiales para la
Administración pública nacional centralizada o descentralizada (art. 4 " ) .

TÍTULO

II

C O M P E T E N C I A DEL Ó R G A N O
o

Art. 3 - La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la
Constitución nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la
delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que
una norma expresa disponga lo contrario.
1ConceotOi - La existencia de una pluralidad de órganos en el seno
de la Administración, determina la necesidad de que se distribuya entre lodos ellos la actividad necesaria para la consecución del interés público.
Surge así el concepto de competencia, puesto que no es posible que las
funciones las realice un solo órgano. Al ser necesarios varios, hay que
distribuir entre todos las distintas funciones.
En una primera aproximación, podemos definir a la competencia c o m o
el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano.
Cada
órgano i e n d 7 í l ¥ titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que
corresponden al ente, al que se hallan integrados. La competencia, en ese
sentido, consistirá en el conjunto de funciones de un ente, la titularidad de
cuyo ejercicio se atribuye a uno de sus órganos, con preferencia a los demás.
La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a
un órgano administrativo para el ejercicio de sus funciones ( C N F e d C o n t
Adrn, Sala I, 23/10/95, "Herpazana", ED, 168-413).
Para aqujMIos^que admiten la actividad jurisdiccional de la A d m i n i s tración ( v e r comentario al art. 99, R L N P A ) , la competencia atribuida en
esos casos debe ser interpretada con carácter ejitricto ( C N F e d C o n l A d m ,
Sala T, 2 0 / 2 / 9 6 7 " ' ' Y P Í ^ 7 T ^ a F g l s ' T

Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a través del
procedimiento adecuado para ejercerla.
La característica de la norma administrativa es que confiere poderes,
que habilitan a lu Administración para un obrar determinado, y dichos poderes han de ser atribuidos de un m o d o positivo por el ordenamiento.
'' A s í surge, en contraposición a aquello que es propio, en general, de
los sujetos privados, que lu Administración no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implícita ( C S J N ,
Fallos, 254:56; 307:198; C N F e d C o n l A d m , Sala III",' 16/4/85, " C a m b i o s T e letour"). Frente al principio "debe entenderse permitido lo que no está
prohibido" (postulado de la permisión) que domina la vida c i v i l , es propio
del régimen administrativo el apotegma "debe entenderse prohibido lo no
p e r m i l i d o ' \ La competencia es así un presupuesto para la actuación del
órgano ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 20/2/96. " Y P F c/Enargás"; id., Sala IV,
13/6/85, " P e s o " , ED, 114-231).
R i g e , así, el principio de especialidad que se afirma en la doctrina c o mo propio de las personas morales en general, las cuales nacen con una
finalidad determinada ( C N F e d C o n l A d m , Sala I I I , 10/4/86, " D o n n a " ) .
3. 'Distribución de competencia. - L o s
asienta la distribución de competencia son:

criterios

sobre

los

que

se

a) F-a especialización.
Este criterio nace en el momento en que se
crea un órgano pura conocer determinado género de cuestiones, atendiendo
u la índole especial de ellas.
b) Mil orden jerárquico.
Los ordenamientos legales establecen, c o m o
garantía procedimenlal, una serie de grados de conocimiento, en los cuales
la decisión de un órgano está sometida a un c o n t r o l d e legalidíid o de oportunidad qué se ejerce por otros órganos originando' un criterio especial para
determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerárquico.
, 4.
''Criterios para determinar la competencia^- Un problema fundamental es determinar el órgano que debe conocer con preferencia a lodos
los demás en una determinada cuestión.
Si se trata de grandes unidades
administrativas, c o m o el Estado, en las que se d i v i d e la A d m i n i s t r a c i ó n
en grandes ramas, hay que acudir, en primer lugar, a un criterio material, a fin de determinar a cuál de aquéllas se asigna el conocimiento del
asunto. Esle criterio nos dirá, dentro del Eslado, a qué ministerio o secretaría de Es'tado se confía la atención de la cuestión. Dentro de cada ministerio, será necesario precisar qué órgano tiene preferencia respecto de los

5.

!lulclim*üil.

ILA

66

RÉGIMEN

DE

PROCEDIMIENTOS

I . E Y 19.149

ADMINISTRATIVOS

demás para conocer en un procedimiento,
[isla preferencia se manificsla
en dos direcciones: frente a los órganos superiores c inferiores al tenido
por competente, y frente a los que son iguales en grado. Por ello puede
hablarse de dos criterios: jerárquico o vertical y horizontal ( G o n z á l e z Pérez - G o n z á l e z Salinas).
5. 'Clasificación de la competencia y - P u e d e
materia, territorio, tiempo y grado.
t

hacerse

en

razón

de la

a) Crite qri mates i aj Llamado también criterio objetivo. Atiende a
una distribución de la competencia entre órganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestión (competencia
ratione materia;).
Según el carácter de la actividad puede ser: deliberativa,
ejecutiva, consullivá~y"de¡"control.
b) l'or el territorio.
Comprende el ámbito espacial en el cual se ejerce legítimamente Ta competencia. Se vincula al ámbito geográfico en el que
desempeñan sus funciones los óiganos.
La división en circunscripciones
o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de n'uílliples órganos (pie ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.
c) Criterio funcional.
Establece la distribución de competencias entre distintos Organós~átendiendo a la distinta actividad que desarrollan órganos de distintó'giádó.
Tiene en cuenta que la organización administrativa se integra v e r t i c a l m e n t c . S i e n d o , por p r i n c i p i o , i m p r o r r o g a b l e la
competencia, no puede el órgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.
d) Por el tiempo.
Comprende el ámbito temporal en el cual debe ejercerse la competencia.
En general la competencia es permanente, desde
que el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son
propias. Sin embargo, en ciertos casos, sólo puede ejercerlas por un lapso
determinado.
Estamos ante un caso de competencia temporaria.
6.

Caracteres de la

competencia. - Son

los

siguientes:

a) Obligatoriedad.
La competencia es irrenunciable y se ejercerá por
los órganos administrativos que la tengan atribuida.
Pertenece al órgano
no a l a "persona física que ¡o encarna.
Consecuentemente la competencia es obligatoria ( C N E e d C o n t A d m ,
Sala I V , 30/11/93, " M o n t e s de Oca", LL, I 9 9 4 - D - 2 3 8 ) . La norma dice:
"Su ejercicio constituye Una obligación de la aijtoridad o del órgano correspondiente^.
b) {Improrrogabilidad.
D e b i d o a ello la competencia es improrrogable.
EslcTprincipio opera siempre (cualquiera sea el criterio territorial,
objetivo o funcional de la c o m p e t e n c i a ) , a menos que esté permitida la dc-

67

legación o sustitución.
Estos dos institutos son de naturaleza unilateral
(decididos por la propia Administración); la competencia administrativa no
puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares.
c ) . No exigencia de ley expresa.
El legislador abandonó el criterio tradicional de la competencia legal expresa. Opinó González A r z a c que. dicho principio se contradecía con la aplicación de principios no legales de
derecho administrativo, que ampliaban la competencia de los órganos más
allá de lo fijado por las leyes.
d) Es de orden público.
C o m o atributo del órgano que es, resulta indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de o f i c i o .
7.
Momento para determinar la competencia. - El principio general
es que la competencia del órgano debe existir en el momento de iniciarse
el correspondiente procedimiento (formulación de la petición; interposición
del recurso, etcétera).
La competencia se perpetúa prima facie en el momento en que el órgano provee su suslanciación, y una v e z fijada, los cambios que puedan sufrir las reglas de competencia no la afectan.
Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las siguientes
oportunidades:
r?) Al interponerse el escrito, el órgano anlcs de proveer la primera
petición, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para
determinar su competencia.
b) C o m o consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y siguiendo la opinión jurídica, puede el órgano declararse incompetente con poste
rioridad a haber lomado intervención.
8- ^^SJISÍÉHUQJS^ - La competencia se ejerce por los óiganos que la
tienen atnliñula cotf¡o~propia.
Sin embargo, en ciertas oportunidades, está
permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio.
La norma
que comentamos, c o m o v i m o s , establecía algunas excepciones al principio
de la improrrogabilidad, al referirse a la delegación, la sustitución y la avocación. El precepto prevé, entonces,'la posjrulidadde que la competencia
pueda ejercerse por órgano distinto de "aquel que ¡ a l i e n e atribuida origina
ñámente.
Vamos a analizar cada uno de aquellos institutos.
V.
tf)ele$aciótf.j-Consiste
en un acto jurídico por el cual un órgano
/ransfiere^oJrfrefe'¡e.rc\cwde"ta
competencia
que le.
fuera
constitucional,
legal o reglamentariamente atribuida.
D e b e ser expresa y contener, en el
- a c i o H e dclegactó"ñ7"ña"clará y'concreta enunciación de las atribuciones
que comprende i^rans_fcriMiaa_.
Normalmente se transfiere el c j e r c i c t o j l e j a j ^ o j i ^ p ^
de inferior jeráTguí^iñas nadji impkle|que clTa, _si estáJegaImejilcjircvis.UL.
seaLtransm.itida_a un ór^anoJe_i^uaLr_ajigiL_

68

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Para que sea procedente la delegación, se requiere una norma autorizativa expresa, pero no que esa norma sea iegaí. El R L N P A es un ejemplo
de e l l o , pues "habiendo sido sancionado por decrelo, autoriza a los ministros
y a los óiganos directivos de los entes descentralizados a delegar facultades
en sus inferiores (arl. 2 ; conf. C N F e d C o n l A d m , Sala 111, 12/10/80, "Merck
Sharp y D o h m e A r g e n t i n a " ) .
U

El aclo de delegación tendrá eficacia desde su publicación en el Boletín Oficial cuando se trate de una delegación general y desde su notificación
si fuera particular.
C o m o el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan sólo
su ejercicio, debe reconocérsele un derecho de vigilancia sobre el uso de
las atribuciones delegadas, un poder de superintendencia -independientemente de la jerarquía-.
En materia de interpretación de delegación_de facultades debe privar
un criterio restrictivo, atento a que es un instituto de naturaleza e x c e p c i o nal (Procuración d e l " T e s o r o , dictamen del 29/9/89, B O , 15/5/90, 2" sección, p. 2 1 ) .
10. ^usíitucióni •? Eslá erróneamente incluida c o m o excepción a la
impron'ogiilñíidíttr.-y'ít que mediante ella no se modifica la competencia del
órgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un órgano
por o l i o , sino que se sustituyen personas físicas dentro de él. A s í se presenta un supuesto de sustitución cuando se produce la excusación o recusación de un funcionario ( v e r art. 6 ° ) y se acepta una u otra por el superior
que designa al momentáneo reemplazante; en este caso suele hablarse de
subrogación, (pie es una especie del género sustitución.
11. <$vocacióii\ - Se produce cuando el órgano superior asume el ejercicio de cóhipeiencia que pertenece al inferior.
Cuando el delegante reasume -aun en un caso c o n c r e t o - el conocimiento y decisión de un asunto que
corresponde al delegado - e n virtud de una delegación g e n e r a l - no estamos^
técnicamente ante una avocación-, sino ante una revocación de la delegación.
Según la norma, la avocación será procedente a menos que una regla
expresa disponga lo contrario. A pesar de ello la avocación será improcedente:
a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito
a una kToiíeídad específica.
b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.
- < : ) Cuando ha habido desconcentración.
12. Características de estas técnicas. - La delegación y la avocación
son técnicas que atañen a la dinámica de la organización y, por ende, g e neralmente, asumen carácter transitorio, a diferencia de la desconcenlraci'ón y la descentralización, que son técnicas o formas de organización para

69

L E Y 19.549

el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado.
tructura
administrativa.

Hacen a la es-

CUESTIONES UE COMPETENCIA

' Art. 4" - El Poder Ejecutivo resolverá las cuestiones de competencia-que se susciten entre los ministros
y las que se planteen entre autoridades, organismos o
entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede
de diferentes ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus
respectivos departamentos de Estado.
1. Consideraciones generales. - Un problema de competencia surge
cuando entre órganos administrativos se discute la atribución de uno de ellos
para conocer y entender eu un asunto.
Estas cuestiones forman parte, c o m o especie, de un género de mayor
trascendencia: el conflicto de atribuciones.
En lo que hace a las cuestiones de competencia a que se refiere el
artículo, su problemática gira en torno a dos puntos fundamentales:
a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competencia (arts.
4" y 5", L N P A ) .
b) La determinación del órgano competente para resolver la cuestión
de competencia, que en puridad no correspondería a una ley procedimental,
sino a una ley orgánica.
Las cuestiones de competencia deben ser cuidadosamente diferenciadas de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaración
ex ofjicio de incompetencia, sea la petición admitida de incompetencia, en
las cuales no existe cuestión, sino afirmación. La cuestión de competencia
no es cuestión entre parles, sino entre órganos; la afirmación de un órgano
de que es competente o incompetente es un p r e s u p u e s t ó l e la cuestión de
competencia, no la cuestión de competencia en sí, la cual solamente se producirá si el órgano a quien se considera competente o incompetente, según
los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.
La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provoca por
vía de declinatoria o de inhibitoria.
2. 'Relaciones interorgánicas. - Si la cuestión de competencia se suscita entre órganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular
de éste. Si_se_ trata_de problemas de competencia entre órganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.

70

I.EY 19.5-19

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L o s actos interorgánicos tienen generalmente eficacia ad intro que no
consagra derecho subjetivo alguno del interesado ( C N F e d C o n t A d m , .Sala I,
6/6/95, " W e l l c o m e " , LL, 1 9 9 6 - A - 6 0 0 ) .
3. | R e l a c i o n e s interadminisirativas-- Veamos los problemas que se
plantean a consecuencia de cÜas.
a) Concepto'
La Administración pública constituye un c o m p l e j o de
personas jurídicas públicas estatales; por ello interesa sobremanera determinar el régimen que gobierna a las dislintas clases de relaciones jurídicas,
que vinculan a dichas entidades.
Dentro del régimen jurídico de las entidades estatales existe un sector de
relaciones denominadas interadministrativas o inlcrsubjetivas, que desde ha
ce poco tiempo han sido objeto de estudio particular por parte de la doctrina.
La relación jurídica interadministrativa de que trata el artículo es aquella que vincula a dos o más personas jurídicas públicas estatales, ya se (rale
del listado en sentido amplio ( N a c i ó n y provincias) o de cualquiera de las
personas jurídicas públicas de carácter estatal ( C N F e d C o n l A d m , Sala I V ,
21/9/95, "Coordinación E c o l ó g i c a Área Metropolitana", ED, supl. jurisp.,
1995, ii° 3, p. 101).
A diferencia de lo que acontece con las relaciones inlerorgánicas, que
vinculan a órganos carentes de personalidad jurídica y que la mayor parle
de la doctrina adscribe a la actividad interna de la Administración pública,
las partes en este tipo de relaciones son siempre personas jurídicas.
Las relaciones que aquí interesan se dan entre entes públicos estatales.
De acuerdo con el texto del arlículo, comprendería solamente a los entes
autárquicos. Sin embargo, pensamos que no es posible esa interpretación
restrictiva, toda v e z que también se produce ese tipo de relaciones con las
empresas del Estado. Por e l l o entendemos que comprende a los enles autárquicos, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayorilaria, sociedades mixtas o de economía
inotta (doctrina art. 32, i n c . / , ley 19.549, modificado por ley 21.686).
b) ^Régimen jurídico:
Se ha sostenido con razón que esta categoría de
relaciones se distingue por la circunstancia de no ser aplicables "a ella'las
facultades que derivan de la supremacía de la Administración, precisamente
porque los sujetos de la relación son personas jurídicas públicas estatales,
lo cual establece una considerable diferencia de régimen jurídico respecto
de las relaciones que emergen de una actividad administrativa común.
Las relaciones interadministrativas pueden dar origen a controversias
de diversa índole: económicas, políticas, jurídicas, etc., cuestiones que interesa resolver a fin de lograr el mantenimiento del principio de unidad de
acción estatal y para permitir el e j e r c i c i o de. las funciones y actividades
de los entes públicos sin trabas que las paralicen.

71

A q u í estudiaremos el problema desde el punto de vista estrictamente
jurídico.
Podemos realizar una clasificación distinguiendo dos géneros de irlaciones interadministralivas, en atención precisamente a que, según se Iralc
de uno u otro supuesto, el órgano competente para dirimir el conflicto intc.radministrativo será el Poder Ejecutivo o el tribunal judicial correspondiente.
¿| Conflicto entre, personas públicas estalajes pertenecientes a utut
misma esfemTe'^bTefño.
En lasrciáciones entre entidades estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno (v.gr., la nacional), debe res
petarse la posición que ejerce el órgano que se halla en la cúspide jc-i;oquica
de la Administración pública: el Poder Ejecutivo (arl. 99, inc. I, Const
nacional), siendo inadmisible que una enlidad aulátquica o empresa del Estado pretenda ejercer sus prerrogativas de. poder público contra el lisiado,
y viceversa, que éste pretenda ejercerlas contra aquella ( C S J N , 20/10/94,
" O S N " , ED, 161-565; C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/88, " Y P F c / A N A " ;
id.. Sala de feria, 13/1/95, "Encotcsa", ED, 163-605). Emendemos que en
esos casos se impone la superación de las formas jurídicas, sobre l o d o si
se tiene en cuenta que el Estado conserva el control administrativo sobre
los actos de tales entidades.
En este sentido, en el orden nacional la ley 19.983 instituye, en su ait.
P, en materia de daños y perjuicios, el arbitraje del procuiador del l e v r r o , o
del Poder Ejecutivo, según el monto de la reclamación, en caso de controversias entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados
o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas. empresas del Estado
y la Municipalidad de la Ciudad de Dueños A i r e s " ( C N F e d C o n l A d m , Sala I.
7/3/96, " I . S. S. para el Personal Ferroviario c / E N " ) . Para que baya conflicto
interadministrativo debe haber oposición al pago de lo e x i g i d o o circunstancia que implique la negativa a hacerlo efectivo (Procuración del Tesoro,
Dictámenes, 160-184, 165-12; dictamen 280/91, R O , 6/5/91, 2" sección, p. 2 3 ) .
De conformidad con el criterio expuesto, el artículo que comentamos
distingue:
/) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de dife
rentes ministerios; en este caso resuelve la cuestión el Poder Ejecutivo.
2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.
d)
Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno.
En tal caso entendemos que corresponde admitir
la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,, por aplicación de lo dispuesto en el art. 101 de la Const. nacional d e .
185.3/60 - h o y 117-, tal c o m o se lo ha reconocido en reiterados casos sometidos a su decisión {Fallos, 249:165; 250:205; 257:173; 259:157; 265:297).

72

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19 549

73

o

El art. 4 de la ley, c o m o ya v i m o s , determina cuál es el órgano c o m petente para dirimir las cuestiones de competencia.

CONTUNDAS NEGATIVAS Y POSITIVAS

Art. 5" - Cuando un órgano, de oficio o a petición
de parte, se declare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez,
las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el último que hubiere conocido
en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición
de parte, a la autoridad que debe resolverla.
La decisión final de las cuestiones de competencia
se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que
el dictamen del servicio jurídico correspondiente y,
si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este
artículo para la remisión de actuaciones serán de dos
días y para producir dictámenes y dictar resoluciones
serán de cinco días.

2.

incompetencia..
cionatorio.

Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los

e inhibitoria. - La primera

ocurre cuando el

intere-

Podría ocurrir esto, por e j e m p l o , en el procedimiento san-

Se da también en el administrativo la.inhibitoria -aunque no

tal c o m o se concibe en el proceso j u d i c i a l - .

Ocurre cuando el particular

se dirige al órgano que considera competente, pidiendo que la declare y
remita o f i c i o inhibitorio al órgano que eslá c o n o c i e n d o en la cuestión para
qué se abstenga de continuar interviniendo.
La declinatoria de competencia es la resolución administrativa por la cual
un órgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmación de la
competencia de oiro órgano.

Puede declararse a pedido del particular o aun

de o f i c i o si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.
D e acuerdo con lo dispuesto por los arts. 4" y 5" de la L N P A , la declaración de incompetencia es una resolución administrativa compleja, que
se descompone en dos elementos: a) una declaración negativa de certeza
sobre la propia incompetencia, y b) una declaración constitutiva sobre la
competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestión de competencia
no surge de la declaración negaliva, sino de la declaración constitutiva.
3.

1.
Generalidades. - El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes'caTrotcTÍsriras: existe cuestión de competencia cuando se desconoce a un órgano administrativo, sea por un particular o por otros órganos
administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o
cuando dos o más órganos declaran carecer de dicha facultad.

Qeclttigtoria

sado se presenta ante el órgano que interviene y le pide que declare su

iÓpóriühiSád para plantear la cuestión de competencia: - S ó l o p o -

drá promovérsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama.
El mero planteamiento de la cuestión de cojopetencia por declinatoria
debe producir, c o m o consecuencia o efecto inmediato, la suspensión del
procedimiento, lo cual, sin embargo, en la práctica es relativo, ya que por
excepción se suspende el trámite en lo concerniente a cualquier diligencia
de cuya comisión pudiera resultar perjuicio irreparable.

particulares o por decisiones de uno o más órganos administrativos.
Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve
la cuestión sin más sustanciación que el dictamen del servicio jurídico, y

'.RECUSACIÓN Y EXCUSACIÓN DE FUNCIONAMOS Y EMPLEADOS ¡

si fuera necesario el diclamen técnico que se requiera, dentro de los cinco
días (párr. 2

U

in fine), mediante una decisión que resuelve qué órgano es el

competente.
A m e el órgano dirimente no están legitimadas las parles para presentar
escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitación, pues la contienda o
litigio ha dejado de ser ínter partes para transformarse en una cuestión entre
órganos.

En esle sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciación".

Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de c o m petencia, pues ellas pueden ser positivas o negativas.
do más de un órgano pretende ser competente.

A q u é l l a se da cuan-

La segunda tiene lugar

cuando los órganos llamados a intervenir niegan su competencia.

Art. 6 " - L o s funcionarios y empleadas pueden
ser recusados por las causales y en las oportunidades
previstas en los arts. 17 y 18 del Cód. Proc. Civil y
C o m . de la Nación, debiendo dar intervención al superior inmediato dentro de los dos días. La intervención anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerará causal de recusación. Si el
recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente,
aquél le designará reemplazante. Caso contrario re-

me"

mmnm

74

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

solverá dentro de los cinco días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro
tanto. La excusación de los funcionarios y empleados
se regirá por el art. 30 del Código arriba citado y será
remitida de inmediato al superior jerárquico, quien resolverá sin sustanciación dentro de los cinco días. Si
aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la
desestimájre devolverá las actuaciones al inferior para
que prosiga interviniendo en el trámite.
Las resoluciones que se dicten con motivo de los
incidentes de recusación o excusación y las que los resuelvan, serán irrecurriblcs.
0

r e

0

>

1. i ^ ^ £ ( ^ ¿ " ( J ¿ ¿ " ' P f / ^ * ) [ diferencias. \- Mediante la excusación
y la r e c u s a r o n se logra" cíesptazar la competencia del órgano que está entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.
Las causas que hacen procedente la recusación y la oportunidad y procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa,
modifican los principios generales sobre la competencia.
A fin de asegurar la idoneidad subjetiva del órgano administrativo y
la c o n s i g u i e n t e confianza del particular en su i m p a r c i a l i d a d , ha dispuesto la ley que los funcionarios puedan ser apartados de. un procedimiento, a
petición de los interesados (recusación) o por propia determinación (excusac i ó n ) . Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos
con el fin de demorar el trámite o para desentenderse de procesos complicados, 1a ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.
Recusación y excusación son figuras procesales íntimamente relacionadas por la finalidad perseguida: el apartamiento del agente suspectus c o mo m e d i o de garantizar al particular una conduela imparcial.
Pero excepto
este resultado común, sutiles diferencias las individualizan, aunque el tratamiento legal y la interpretación jurisprudencial tiendan hacia una equiparación destinada a borrar sus límilcs.
La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro instituto.
La causa de excusación, tan pronto c o m o el agente siente afectada su imparcialidad, se transforma desde esc momento en una condición impeditiva,
mientras que la recusación se transforma en un hecho constitutivo del deber
del agente de no ejercer su "poder", y de ahí una consecuencia legal inmediata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un.impedimento incurre en "mal d e s e m p e ñ o " de la función, mientras que al agente a
quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.

75

I..EY 19.549

2. excusación, - La excusación es la espontánea declaración del agcn _
te de que1sé~encucnlra impedido para continuar entendiendo o para entender
en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusación o, sin
que e l l o ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.
:

Mediante la excusación, el funcionario que se. considera subjetivamente inhábil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse.
Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo aclo, que pase el
expediente al superior jerárquico y éste decidirá.
El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cuestión ajena
a las partes.' Excepcionalmentc, por la naturaleza de la cuestión suscitada,
podrá disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pronunciamiento u oír al servicio jurídico si estima que pueda afectarse la c o m petencia.
La parte carece de legitimación para intervenir cu la excusación del
agente. No puede oponerse a la excusación (art. .11, C ó d . l'roc. C i v i l y
C o m . de la N a c i ó n ) . Igualmente la causa o motivo de excusación no puede
ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual
ellos tengan la disponibilidad.
3. Recusación)- La recusación del agente es el medio por el cual se
exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un
determinado agente se separe de su c o n o c i m i e n t o por sospecbai.se, por algún m o t i v o , de su imparcialidad.
La imparcialidad de aquel es un presupuesto básico del derecho de
defensa, y la ley procedimental ha establecido un procedimiento para el
ejercicio de esta garantía del particular y que a la v e z posibilite la defensa
del agente sospechado.
a) Sin perjuicio de lo que se dirá más adelante, en términos generales
la recusación es un medio que se confiere exclusivamente a jos interesados.
Sujeto activo'es, pues, la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente..
/ ; ) La recusación debe fundarse en algún m o l i v o , es decir tiene que
ser causada..
Procede contra todo funcionario, incluso el presidente o los ministros
( C N E e d C o n t A d m , Sala I. 30/11/95. " R a v a " , LL, 1996-C-459).
4.

Distintas clases de recusación.

- Son

las siguientes:

a) 'Recusación sin causa>,
improcedencia en el procedimiento administrativo. ~ La norma que comentamos excluye la posibilidad de recusar sin expresión de causa al no remitir a la norma correspondiente de la ley pioccsal.
h)(Recusación con causa.\ En ella, la parte promueve, un incidente
contra el agente, invocando hechos y situaciones jurídicas tipificadas por
la norma jirocesaI,~a fin de obtener su separación del procedimiento; así,

77

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

no se trata Je un tránüie del procedimiento, sino de una derivación de carácler administrativo, tendiente a regularizar la composición del órgano administrativo.

El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el efecto
de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesión, la admisión importa el reconocimiento de la exactitud del hecho
alegado c o m o fundamento láctico de la causa de recusación.
En este caso
corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior
de la "causa".

76

En primer lugar, no exisle límite a la facultad de recusar; una misma
parte puede recusar ilimitadamente a los agentes siempre que tenga causa
legítima.para e l l o ; en segundo término, se puede recusar a más de un agente
de un órgano pluripersonal; en un tercer supuesto, se puede recusar aunque
el agente- haya c o m e n z a d o a conocer en la causa ( v . g r . , por causa sobreviuientej; en cuarto lugar, las causas de recusación son extensivas a las
liarles, sus apoderados y letrados; finalmente, procede en toda clase de procedimientos.
La recusación con causa requiere la existencia de un motivo serio que
haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ahí que la ley siga el
sistema de la enumeración taxativa de los motivos que la hacen procedente
taris. 17 y 2 1 , C ó d . Proc. C i v i l y C o m . de la N a c i ó n ) .
La recusación se interpone por escrito, que c o m o tal tiene que observar
las normas del título 111 del R L N P A , anle el órgano recusado.
7) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación concretamente especificadas; b) la prueba documental, consista en documentos públicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas
o certificados de estado c i v i l , etc.; si el recusante no los tuviere a su disposición, deberá individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo,
oficina pública o persona en cuyo poder se encontraren, y c) propondrá
todas las pruebas de que piense valerse.
2) L o s electos de la presentación del escrito son los de suspender al
agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisión del órgano
.competente; la única actividad que se le permite es la de remitir el expediente al órgano que decidirá -superior inmediato-, debiendo elevar dentro
del plazo de dos días el escrito de recusación "con un informe sobre las
causales alegadas".
c) Debei del ágeme recusado de informar sobre las causas alegadas.
Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:
1) El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al órgano
inmediato superior, expidiéndose sobre las causas de recusación que se le
hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple
una función elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aquél no sea
parle. El buen tino, prudencia y sensatez del agente impedirán que el informe se transforme en una refutación; a él le debe bastar con la referencia
concreta, precisa, sobre la exactitud o inexactitud de la causal invocada.
o

El plazo para la presentación del informe es de dos días (arg. arl. 6 ) .
2) Las alternativas de la presentación del informe pueden ser: o el reconocimiento de los hechos o su negación.

Si el agente niega los hechos, el superior ordena la formación de incidente por separado, y, si lo e s l i m a n e c e s a r i o , recibirá la "causa" a prueba por el plazo de cinco días.
• d) Decisión.
El órgano competente tiene un plazo de ires días para
decidir, estimando o desestimando los fundamentos de la recusación, plazo
que se puede ampliar al doble si se produjo prueba.
Sus efectos principales son:
1) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del agente
recusado en la instrucción'y conocimiento del procedimiento.
2) La decisión que admite la recusación, al mismo tiempo que separa
al agente recusado, a quien se comunica esta resolución, fija la radicación
d e | expediente anle el órgano subrogante. En este caso, la radicación del
expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas
que motivaron la recusación, el agente recusado no recupera el ejercicio de
la competencia a su respecto.

TÍTULO

III

REQUISITOS ESENCIALES
DEL A C T O A D M I N I S T R A T I V O
o

Art. 7 - Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:
COMPETENCIA

a) Ser dictado por autoridad competente.
CAUSA

b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.
OBJETO

c) El objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formu-

78

79

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19..149

Iadas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no
afecte derechos adquiridos.

régimen j u r í d i c o diverso, el aclo de alcance individual (al que denomina
aclo administrativo) de los aclos de alcance general y los contratos. El aclo
de alcance particular -acto administrativo- no pierde tal alcance porque se
refiera a varias personas determinadas -aclo pliírimo o colectivo
(Procuración del Tesoro, dictamen 277/90, 130. 3/4/9!, 2' sección, p. 2.1).

PROCEDIMIENTOS

La declaración administrativa en que el acto consiste, se presenta c o m o
la cjcrcilación de una potestad administrativa que. deiiva del e j c i c i c i o . por
el órgano, de la función administrativa.
Habrá actos ndtnititstrativos <ju>~"
dicte la propia Administración, o l r o ó i g a n o estatal no encuadrado en ella,
o por una persona sin la condición subjetiva de Administración pública pero
que actúa "poderes delegados" por la Administración (v.gr., c o l e g i o s profesionales). La condición de que el acto administrativo sea una expresión
de la potestad es la que lo conecta a la legalidad, pues así c o m o no hay
potestad sin norma previa, c o m o aquél ha de expresar una potestad, puede
colegirse que no hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea.

d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin
perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento
jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.
MOTIVACIÓN

2.
Elementos del acto. - La construcción de una teoría sobre los elementos del aclo administrativo présenla una singular importancia, pues se
^relaciona con todas las cuestiones referentes a la validez, ya que los vicios
del acto administrativo se analizan en relación con los elementos. Por e l l o ,
la literatura jurídica administrativa"sé Tiábfa^pláiifeado antes de la sanción
de la ley la cuestión de determinar los elementos de! acto administrativo.
No había uniformidad en este campo doctrinal - tampoco la hay después de
la l e y - y si bien en algunos casos todo se reduce a una cuestión terminológica, en otros las discrepancias - v . g r . , respecto al concepto o ubicación
de la "voluntad" en el a c l o - se hallan relacionadas con problemas capita-...
les de la teoría general del derecho.

e) Deberá ser motivado, expresándose en forma
concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b
del presente artículo.
FINALIDAD

/) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de, los
que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas
que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Algunas veces los autores, con el fin de unificar didácticamente las
distintas condiciones que deben concurrir para la existencia del a c l o , hablaban de "elementos del acto", aunque aquella unificación agrupaba genéricamente presupuestos que no eran elementos.

;

Los contratos que celebre el Estado, los permisos
y las concesiones administrativas se regirán por sus ¡
respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente título, si ello
fuere procedente.
1. 'Preliminar. - La L N P A si bien ha regulado diversos aspeclos del
régimen del aclo 'administrativo, a través de normas que constituyen un verdadero derecho sustantivo o de fondo, no lo define. De este régimen puede
concluirse que la ley y su reglamentación han distinguido, reconociendo un

Lamentablemente la ley, o l v i d a n d o que esa unificación era sólo didáctica, agrupó bajo el término requisitos supuestos que en realidad no lo son.
III acto está integrado por el objeto, 'la motivación y la Jornia -y el contenido si se lo diferencia del o b j e t o - . lisos son sus elementos, los demás
son en realidad presupuestos de. existencia o requisitos de eficacia pero la
ley las agrupa dentro de los elementos.
3.
Enumeración de los elementos esenciales del aclo administrativo. - De acuerdo con el artículo que comentamos, los elementos esencia" ~terdei aclo administrativo son: comjnetencia, causa, objeto, procedimientos,
motivación y finalidad. A ellos debe añadirse la forma (regulada en el arl.
8"). A l g u n o s comentaristas agregan a estos elementos la voluntad del órgano ( q u e la L N P A enumera c o m o v i c i o del acto; ver art. 14, inc. a).

80

LEY 19.549

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

u)[ CompeiencUiJ Es el elemento subjetivo del acto, pues señala el
conjunto ele reglas eme rigen la actuación y facultades del órgano adinimsinuiyo. La doctrina clásica, al definir la competencia c o m o la medida de
la potestad de un órgano, ha seguido un criterio equivalente a la doctrina
procesalista que caracteriza la competencia c o m o medida de la jurisdicción,
mientras que ella consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y s e r
titular de ellas. Con el primer alcance la ha considerado la L N P A en los
arts. 3" a 6 - p o r q u e se refería al ejercicio de e l l a - , ahora la precisa en su
verdadero significado - c o m o elemento del a c t o - .
U

Por ello cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el conjunto
de.atribuciones y facultades que corresponde. . o . ! l árgano, sino saber si el
ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurídica pública - a l ente al que pertenece el ó r g a n o - ese conjunto de atribuciones.
Esta distinción es importante, pues c o m o bien dice Cassagne, ello sirve para
determinar si la incompetencia es por razón del g r a d o -y en princijpio subsunable- o si aquélla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en
cuyo caso será imposible el saneamiento.
La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto administrativo y no a la de notificación, pues esta cuestiónsé"vTncuía"aTaTeffcaci'a y aquélla a la validez ( C N E e d C o n t A d m , Sala I I , 15/4/93, " W a g S A " ,
/ . L ; I 9 9 3 - D - 3 9 I ) . El acto ad referendum es aquel en que el órgano que
dictó.el acto originario no es competente para hacerlo, pudiendo asimilarse
con el acto sujeto a aprobación ( C N F e d C o n l A d m , Sala 1, 23/11/95 "Herpafana S R L " , ED, 168-413).
E

1

b ) LQ.'.'/íí'.v'-.
derecho administrativo no ha estado alejado de la polémica privaíista -heredada de la doctrina escolástica- acerca del concepto
y la función de la causa c o m o requisito del acto. Lo cierto es que los
distintos alcances atribuidos en el derecho privado al vocablo causa no tienen aplicación en esle caso.
En la norma se emplea el término para designar un concepto más amplio y distinto, pero siempre con respecto a la causa objetiva del acto administrativo y no a la relación que pueda nacer de él. De ahí que se refiera
a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican
la emisión del acto administrativo.
T a m p o c o la causa se relaciona con la intención o propósito perseguido
por quien emitió el acto. Este aspecto se refiere a otro elemento del acto
legislado por la ley (la finalidad).
La teoría de la causa en derecho administrativo no puede desconocer,
desde su planteamiento inicial, las particularidades que el acto administrativo olrece, una de las cuales es que la teoría de la causa se ha construido
cu derecho privado u n i e n d o en cuenta fundamentalmente los negocios jurídicos bilaterales, mientras que el acto administrativo es unilateral.

81

La norma establece que el acto deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable ( C N F e d C o n t
A d m , Sala IV, 22/10/85, " S o n i e r í i n " ) . La cjtusa del acto administrativo-es
la circunstancia de hecho impuesta por ía ley para justificar la emisión del
acto ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-E-520).
" " " " D e b e n aislarse los presupuestos de hecho propuestos por la norma para
que el acto pueda y deba ser dictado por la Administración. E l l o es l ó g i c o
si la Administración ejecuta la ley, pues ésta - c o m o imperativo abstractoconecla una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico. Sj_,
el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, él sólo puede dictarse
en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma (v.gr., existencia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad
para jubilar al funcionario).
Puede ocurrir que exista una situación más
compleja o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos
(de valor o de experiencia, e t c . ) , por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.
La comprobación de la causa consiste en la constatación o apreciación
de un hecho o de un estado de hecho. El supuesto de hecho, en cuanto
proviene directamente de la norma atributiva de la potestad, es siempre un
elemento reglado del acto.
A l g u n o s consideran que la causa y el motivo significan una sola y misma cosa. Puede ser que así sea algunas veces pero no siempre. El motivo
se aproxima más al propósito y al fin. Consiste en la razón por la cual la
autoridad se decide a dictar el acto.
Cuando la atribución es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.
c)¿Óbjeto.t El acto administrativo consiste en una declaración, y ésta
tanto puede.ser una decisión, un j u i c i o , un conocimiento o un deseo. EJ_
objeto de-I acto consiste en lo que el acto dec.ide,_valora. certifica, registra
\i opina a través de lu declaración pertinente (Üandeira de M e l l o ) .
Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto aparecerá predeterminado por la norma, mientras que en el caso de que el acto sea consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la Administración
disponga de un amplio margen de libertad para emitir el aelo, el objeto de
él debe adaptarse al marco general normativo y al p r i n c i p i ó l e la juridicidad.
El objeto coiTiprende; el contenido natural (que necesariamente forma
parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implícito, que
normalmente no se establece de manera expresa, pues está determinado en
la norma.
Puede existir un contenidojiccidentul, que la voluntad del agente puede introdTici7en~el acto, siendoTfáiísulas adicionales a las naturales.
Debe ser lícito.
A s í el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad puede resultar de la v i o l a c i ó n de la Constitución,
de lu ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior
irrevocable.

ó.

lluldiinsuii. 7M

82

83

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

I.EY I9.M9

De acuerdo con la ley debe reunir, además, los caracteres de certeza
y posibilidad física y jurídica. A s í el objeto del acto debe ser dele ¡minado
o detenninable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria.
Lo contrario importaría introducir toda clase de inseguridades en los aclos
administrativos.
D e b e poder precisarse la decisión adoptada por la autoiiclad administrativa.
D e b e saberse de qué aclo se trata, a qué personas o
cosas afecta, en qué tiempo y lugar habrán de producirse los efectos.

La declaración en que consiste el acto administrativo se forma a través
de un procedimiento. Esto se. debe a una doble causa: a) que siendo el
Estado una persona moral, que persigue el interés publicó, su "voluntad"
se forma mediante la actuación de una serie de órganos, y / ; ) la "juridiznc i ó u " cada v e z mayor del aduar administrativo.

La posibilida^jjvrfdica lleva ínsita la noción ttejiatud.
Habrá así imposibilidad jurídica cuando se trata de cosas o de. hechos que si bien podrían
materialmente « x i s l i r o realizarse, legalmente ello no es posible.
En cuanto a la imposibilidad material (cosas o hechos que no pueden
materialmente existir o r e a l i z a r s e ) , cabe decir que la imposibilidad de
hecho puede darse por la Taita o inexistencia de: /) sustrato personal - n o m bramiento c o m o agente p ú b l i c o de una persona f a l l e c i d a - ; 2) sustrato
jurídico - a p l i c a c i ó n de una sanción disciplinaria a quien no es un funcionario p ú b l i c o - , y 3) sustrato material -la cosa a que se refiere el acto ha
desaparecido, v.gr., concesión de una playa sepultada por un maremoto-.
á)\Procedimientos. •. El acto administrativo, antes de su emisión, requiere de "ciertos procedimientos. Son los actos de trámite y preparatorios que preceden al acto. Son actos producidos por la propia Administración^' en algún caso por el particular.- A s í , por ejemplo, el nombramiento
de un profesor universitario sólo podrá ser dictado después de una serie de
actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripción, oposición, etcétera. Igualmente una adjudicación tendrá lugar luego de una
serie de actos que forman parte del procedimiento de selección del contratista.
L o s procedimientos serán distintos según el objeto del acto. Por
aquello que ya dijimos acerca de la íntima relación entre el procedimiento
y la materia objeto de él, puesto que el procedimiento, para ser útil, ha de
acomodarse a los Tines. A s í , no puede haber un procedimiento único para
los distintos tipos de actividad.
El procedimiento administrativo común, general, se halla regulado en
la ley que comentamos y fundamentalmente en su reglamento.
La norma considera un 5rpccdimienlq_f..Trnct<i/_cljjictamen de un órgano de asesoramiento jurídico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. Es un loable propósito tendiente a encauzar
jurídicamente toda la actividad administrativa ("el apartamiento de las conclusiones de los organismos técnicos, sólo puede permitirse con la demostración de que ha mediado error n omisión de entidad suficiente para descalificar tales dictámenes", C N F e d C o n t A d m , Sala I, 1 1/9/86, " D e f i l i p p c " ) .
No obstante el carácter de esencial que se atribuye al dictamen jurídico, su
ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del
acto ( v e r art. 14).

e.)\Moliyaci(ín¡. La motivación es la c x p l i c i l a r i ó n de la causa; esto es
la declaración de cuáles son la expresión de las razones y las circunstancias
de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto ( C N F e d C o n l A d m .
Sala I I , 23/9/93, "Beamurguia", El), 156-113), y se halla contenida dentro
de los "considerandos". Sin embargo, no autoriza a asignarle valor normalivo a los "considerandos" si sus conceptos no han sido reproducidos en
la parte dispositiva, máxime si de ella se desprende un sentido diverso. Para discernir el sentido de la norma debe estimarse c o m o elemento cendal
el lexto mismo de la parte dispositiva, loda v e z que es en ella donde la
Administración consagró el alcance que. entendió debía darse (Procuración
del Tesoro, dictamen 272/91, 130, 29/4/91, 2" sección, p. 2 1 ) .
La motivación del acto administrativo tiene por objeto exteriorzar el
iter p s i c o l ó g i c o que ha inducido al titular del órgano a dictar el aclo, de ta!
forma que haga posible conocer los momentos fundamentales del razona
miento (Jaccarino, Studio sulla motivaiione, Roma, 1993, p. 87 y 8 8 ) .
( cu
siste en la exlcriorización de las razones que justifican y fundamentan la
emisión de dicho aclo y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de
derecho -causa del acto administrativo- como en el interés público que se, peí
sigue con su dictado ( C N C i v , Sala I, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999 E - 5 2 0 ) .
" C o m p r e n d e a la causa del acto y la e x c e d e , pues le da mta mayor
relevancia al obligar a describirla y consignarla en el lexto de. la decisión.
El distingo estriba en que la causa comprende los antecedentes de hecho y
la motivación es la obligación de expresar, de consignar tales antecedentes,
más los fundamentos que atendiendo a aquellos hechos, justifican el dictad"
del acto" ( S T . l T d e l F u c g o , 7/5/96, "Tavarone", S D O , expíe. 188/95,-L" IV,
F° 151/61, de mi v o t o ) .
Aparece c o m o una necesidad tendiente a la observancia del principio
de legalidad en la actuación de los óiganos estatales ( C N C i v , Sala í ) , 26/12/
94, " V e r z e l l o " , LL, 1996-A-806, 38.433-S). Desde el punto de vista del
particular responde a una exigencia fundada en la idea de una mayor protección de los derechos individuales. Constituye un requisito referido a la
razonabilidad. A partir de la norma existeja obligación genérica de m.r>tivar todos J 2 _ ^ £ í 2 i - ^ L ' ! í M t t r f l ' Í H ' ? í . F.l principio general es la motivación, salvo que no exista necesidadjiuldicajdc-ciia
s

El requisito de la motivación fiene jiña in^yjnMmp^ir^iicja^riJo^ a ^ ( ) s
realizados en ejercicio de facultades discrecionales, pues solamente, la ninOvación de estos actos permite al j u e z determinar si son o no razonables.

"i

85

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 10.549

La discreciunalidud no es arbitrariedad ( C N F e d C o n t A d m , Sala 111, 17/9/84,
"Hugbes T o o l C o " , LL, 1984-D-363; Procuración del Tesoro, diclamen del
10/10/89, B O , 30/5/90, 2" sección, p. 2 2 ) . Lo propio ocurre en el caso de,
los conceptos jurídicos indeterminados, pues compete a la Administración
determinar los extremos que los componen ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 2/8/
99, "Caamaño", LL, 1996-C-15).

Por e l l o , c o m o afirma Marienhoff, todo acto administrativo pju^ticular
tiene una finalidad propia, correlativa a su objeto o contenido. Esla relación objeto-fin responde específicamente a la finalidad perseguida por la
norma y por la que se le confirió la competencia al órgano que dictó la resolución particular, y aquélla, ley en sentido formal o material, tiene su
punto de partida y está condicionada, a su v e z , por la norma constitucional
que autoriza su dictado y lu relación existente entre ella y el fin perseguido
por la Constitución.

84

La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos
puede admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y dictámenes que sean expresamente invocados ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I , 23/9/93,
"lieamurguia", ED, 156-113; id., Saía I I I , 22/5/86, " D e l R í o " ; id., id., 28/
3/96, "Daysi l n g . " ) . La simple cita de una disposición legal puede surtir
los efectos de la motivación, si la norma legal aplicable es suficientemente
comprensiva ( C N C i v , Sala J, 23/2/99, "Gianera", LL, 1999-13-520).
Excepcionalmenle el v i c i o de la falla de motivación podrá ser suplido
por una motivación ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada ( D r o m i ; C S J N , Eolios. 305:203, " R o b l e d o " ; C N F e d C o n t A d m , Sala I I I ,
6/8/87, "Vidal C a s t r o " ) . No es necesaria una relación analítica o circunstanciada de la causa; basta una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa
(TSJCórduba, Sala C o n t A d m , 5/9/96, " A l t a m i r a n o " ) .
La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a
las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no
aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, c o m o
etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre sí (Procuración
del T e s o r o , dictamen 256/91, B O , 22/4/92, 2" sección, p. 2 1 ) .

I

f) EinalidaiLJ 1:1 último elemento que trata la norma que comentamos
es la finalidad. A s í c o m o la determinación del elemento causa se realiza
con la pregunta "¿por qué?", ej elemento fin del acto se_d_etennina con la
pregunta "/para tiuéV".

'

La.finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es
eLresultado previsto legalmente c o m o e l c o r r e s p o n d i e n t e al tipo de acto^
dictado. A s í la finalidad del acto que disuelve una manifestación tumultuosa es proteger el orden público, la paz pública.
Es harto sabido que la actividad administrativa debe procurar la satisfacción concreta del interés público, del bien común. Esto constituye el
fin del procedimiento. Cualquier desviación de esa finalidad lo vicia.
No pueden perseguirse otros fines, ni públicos ni privados. En el primero se desvirtúa lu competencia; en el segundo, habría además una ilicitud
natural - d o l o - por parte del agente que representa al órgano. La actividad
administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente,
necesidades de interés público. La organización administrativa y la distribución de competencia entre sus órganos determinan qué intereses públicos
tiene que atender cada órgano y cada persona pjlbiica_.

Es decir, que en todos los actos administrativos existe una primera y
común finalidad, que se va especificando a través de la distribución de c o m petencias dentro de lu Administración y que determina el objeto o contenido
que pueden tener esos aclos.
L a norma contempla tales recaudos estableciendo que: / ) e l acto debe
cumplir con la finalidad que inspiró la norma por la que se o t o r g ó c o m p e tencia al órgano emisor; 2) no puede perseguir otra finalidad que la que
corresponda a la causa y objeto del acto, y J) el contenido u objeto del acto
tiene que ser adecuadamente proporcional a esa finalidad.
4. '^Contratos, permisos y concesiones^- La ley e x c l u y e a los contratos administrativos, u los permisos y concesiones de la aplicación de las
normas de este título, los que se regirán por sus leyes especiales, sin perj u i c i o de lá aplicación analógica de aquéllas. D e b e consignarse que no
excluye la aplicación directa de* las normas de esta ley, y de su reglamento,
en lo (pie hace a las cuestiones relacionadas con los tres títulos restantes
(1, II y I V ) . Toda exclusión es de interpretación restrictiva.

EOIUIA

Art. 8" - El acto administrativo se manifestará
expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha
en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad
que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias
lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.
1.
Concepto. - L a declaración de la Administración, ya signifique
volición, cognición o j u i c i o , se concreta en el acto administrativo. Para
que adquiera entidad en el mundo jurídico debe exteriorizarse al emitir el
acto (TSJCórdoba, Sala C o n t A d m , 15/12/98, " C a ñ e d o " , LLC, 1999-839).
Se llama "forma" del aelo administrativo al m o d o o manera de producirse esa exteriorización.
La forma constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo
una garantía para los particulares.

86

87

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.5-19

No es posible concebir la existencia de un acto administrativo carente
de forma, cualquiera que ella sea -escrita, verbal o por s i g n o s - , por lo cual
cabe sostener que la forma es también esencial para la validez del acto administrativo.

También es común en la actividad policial (orden de detención, disolución de manifestaciones, etcétera).

A l g u n o s autores engloban eií este elemento los trámites preliminares
paia el dictado del acto - v . g r . , 4 I e r e d i a - , llamados por otros "formalidades".

Existe la posibilidad de que actos de. gran significación jurídica sean
producidos verbalmcnle, por e x i g i r l o así las circunstancias, pero necesariamente deben ser seguidos del acto escrito que los ratifique o reitere, según sea lo que corresponda.
Otra forma la constituyen los signos o señales.
Pueden emanar de un
agente de la Administración ( p . e j . , policía del tránsito) o de un elemento
físico (semáforo, etcétera).
La gama es numerosa, pero es indudable que en lodos los .supuestos
nos encontramos ante una exteriorización de voluntad expresa.

También cierta doctrina engloba en el elemento "forma" las actuaciones posteriores al aclo, c o m o por ejemplo, su publicidad ( G o r d i l l o ) .
Sin embargo, pensamos con Zelaya que la ley se pronuncia ppr el criterio restringido, y se refiere a la m s t r u m j ^
hiéit a conslalada.xiL.documeatajla. El procedimiento previo a la emisión
del acto se expone en el arl. 7", inc. d, y (a notificación y publicación en
el art. II ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 12/9/95, "Frávega", LL, I 9 9 6 - C - 3 1 ) .
La ley en el artículo que comentamos circunscribe el concepto de forma a una acepción estricta, entendiendo por (al la declaración de voluntad
una v e z formada, o sea, la que debe observarse o se observa al emitir el
acto. .A_cJi\a.,c.orjix>„£nedjo de transporte^dc dicha voluntad al campo juríd i c o , a los fines de asegurar su prueba y de permilir el conocimiento de
su contenido.
2. [Requisitos.:- El derecho positivo en el orden nacional nos señala
los siguientes: lugar y fecha de emisión del acto. Que sea escrito, expreso
y firmado. A ' c l l o debe agregarse la determinación del órgano emisor y I"
función que ejerce, el sello aclaratorio de firma y la emisión por conduelo
del instrumento idóneo. Tratándose de un órgano c o l e g i a d o , el acia de la
sesión.
Con relación a los requisitos legales, coincidimos con Zelaya en que
es un error haber incluido la firma, y que ésta no es requisito de forma,
sino sencillamente lo esenciaTpara la existencia del acto administrativo;
mientras no exista la firma, el acto materialmente no existe. Si un decreto
o una resolución no están firmados, significa que no hay decreto ni
resolución. Hay un papel escrito, sin trascendencia jurídica alguna. P o dría verse en e l l o un proyecto, a lo sumo.
Cuando, falla i m a - f o n n a x s . e n c i a L e l acto es m i l o , pero no nos parece
j u r í d i c o proclamar la nulidad de un aclo no firmado.
Por oposición a la escrita tenemos la forma verbal. Es común en la
administración interna, por e j e m p l o , en las órdenes de servicio de un superior a un inferior jerárquico o a alguien que. se encuentra en una sujeción
especial ( C N F e d C o n t A d m , Sala I I I , 16/4/85, " C a m b i o s Teletour") bien entendido que referidas a actividades de poca significación, pues cuando ello
no se da, los problemas de responsabilidad, del deber de obediencia, del
derecho de desobedecer, etc., exigen la orden escrita.

En general son actos que se extinguen inmediatamente por el instantáneo cumplimiento del objeto.

Hay que distinguir entre los signos que exteriorizan el aclo administrativo y aquellos que constituyen su notificación.
En el primer grupo pueden incluirse los movimientos de brazos del
a g é n t e s e tránsito, las luces del semáforo, etc., y en él se percibe la contemporaneidad entre el acto y su notificación. En el segundo, el letrero
indicador de velocidad máxima en determinada zona del camino o a! ingreso a zona urbanizada. No hay duda de que el acto fue ya dictado por autoridad competente y la señal lo notifica, a fin de que el conductor no pueda
alegar ignorancia en caso de contravenir la norma.
El órgano y su función deben estar explicilados en el acto administrativo. De una u otra manera tienen que surgir del instrumento. Si e l l o
no se cumple, el acto estará viciado.
El uso del idioma nacional no ha sido enumerado entre los requisitos
por considerárselo o b v i o . Pero hay que recalcar que lodos los aclos deben
estar escritos en el idioma nacional.
El_acto_debe dictarse en instrumento idóneo.
Í3.
lYasc.endencia. - La significación y trascendencia que tienen las
formas en nuestra malcría es muy superior a la que asumen en el derecho
privado. C o i n c i d i m o s con Cassagne en que el formalismo administrativo
"cumple con una función diferente que el formalismo del derecho civil o
comercial, donde lo q u e se trata de tutelar es la seguridad jurídica o la
aceleración del tráfico mercantil".
En derecho administrativo cumplen las "formas" una función de garantía, lanío de los derechos de los particulares c o m o del orden, acierto,
justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.
El formalismo no solamente aparece e x i g i d o en la cúspide del poder
de) Estado por el sistema de controles recíprocos entre los óiganos que ejercen el poder estatal (legislativo, ejecutivo y j u d i c i a l ) , sino en toda la o i g a -

88

89

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

L E Y l'J.549

nización interna del Ejecutivo, ya que de su observancia dependen los sistemas de control jerárquico que se establezcan en la órbita del Poder Ejecutivo, cuyos actos, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, son
los que en mayor medida interesan a nuestra disciplina.

nominada "vía de hecho administrativa". Las consecuencias de la vía de
hecho inciden decisivamente en la esfera personal de los ciudadanos, ya
que restringen indebidamente -pues falla en estos casos la habilitación necesaria para legitimar la acción administrativa- los derechos y garantías
individuales.

No nos convence la opinión de que en ausencia de acto expreso, la
nota de la Administración que hace saber al destinatario la decisión de la misma, reúna las condiciones de "acto d e c i s o r i o " y la de "acto de notificación"
(Procuración del T e s o r o , Dictámenes, 137-134, 151-659, 156-1; dictamen
59/91, D O , 6/11/91, 2* sección, p. 18).
- 4 . Ciasificacióni - En derecho administrativo no rige la clásica distinción que r e c o g e nuestro C ó d i g o C i v i l entre formas aci solemnitatem y
ail probationem, dada la distinta función que la forma cumple en dicha disciplina.
En cuanto a la distinción entre formas "esenciales y no esenciales",
observamos que, a pesar de las objeciones que nos merece una calificación
de cuño civilista, lo utiliza la ley en su art. 14, inc. b.
;

L o s conceptos de formas esenciales y no esenciales deben correlacionarse con el criterio referente a la rigidez o flexibilidad de las formas y a
los distintos tipos de invalidación que puedan afectar el acto a consecuencia
de un defecto formal.
La circunstancia de que la forma sea o no esencial incidirá en la gravedad del vicio, y por ende, en las consecuencias de la invalidación, mientras
que la rigidez o flexibilidad repercute en el margen de apreciación o valoración que sobre el defecto pueda tener o no el órgano que revise el acto.

JVM.S' un

HECHO

<^ri^9^- La Administración se abstendrá:
a) De comportamientos materiales que importen
vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garantía constitucionales.
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los
efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuell o , no hubiere sido notificado.
I.
Preliminar. - El artículo que comentamos ha receptado normativamente una situación peculiar en el obrar de la Administración pública, de-

2. Vía de hecho y vía de derecho. - En general, la vía de hecho se
opone a,la vía de derecho. Ésta es el medio legal utilizado por una persona
para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el medio ilegal empleado por
una persona para concretarlas.
En el campo del derecho civil no hay dificultad para delimitar las "vías
de hecho", que se verifican siempre que un'particular sin título ejecutorio
pretende por la fuerza material constreñir a otro particular a cumplir las
obligaciones asumidas.
La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de comprender: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera c o metida por la Administración contra el derecho de propiedad o contra una
libertad pública.
3. Vías de hecho administrativas.
El principio de legalidad pauta
globalmente la actividad administrativa y, consecuentemente, lodos los actos de Ja Administración pública están subordinados a una norma habilitadora, aunque no necesariamente de rango legal.
Cuando la Administración pública quebranta este principio y promueve
operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantías individuales carentes de aquella base sustentadora, se está en presencia
l l e T i h a """vía de hecho" ( C N E e d C o n t A d m , -Sala ü, 12/12/95, "Fernández",
ED, supl. jurisp., 1995, n" 3, p. 2 3 ) . Situación ésta que genera - c o m o principales e f e c t o s - la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,'
la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.
4. Presupuestos de las vías de hechq. - Vamos a estudiarlos por separado:
a) Comportamiento material.
La vía de hecho consiste en un c o m portamiento material observado por la Administración pública, y consecuentemente, para cierta parte de la doctrina, los actos administrativos considerados independientemente de su ejecución no pueden constituir vía de
hecho ( B i e l s a ) .
Este comportamiento material debe ser observado por la propia A d m i nistración pública, aunque no cabe descartar totalmente ja vía de hecho
cometida por quien, pese a no integrar la estructura orgánica de la A d m i nistración, obra, sin embargo, en virtud de autorización de ella ( p . e j . , conualisla de obras públicas o concesionario de seTvlciós públicos).

90

RÉGIMEN DI- PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ahora bien, no toda actuación material de la Administración constituye
una vía de hecho, pues en virtud de su amotínela ejecutiva, el uso de la
coacción - d e concurrir los pertinentes requisitos- es perfectamente legítimo (art. 12. L N P A ) .
b) Irregularidad en dicha comportamiento.
La configuración de la
vía de hecho e x i g e la ijregularidntl del[comportamiento material,jsituación
susceptible de producirse tanto en los casos de irregularidad del comportamiento material en sí considerado, c o m o en los de irregularidad del aclo
administrativo que le dio origen.
La mayor parte de las operaciones administrativas requieren un acto
administrativo previo. Si este no ha llegado a dictarse falta la cobertura
que autoriza y delimita los alcances de la ejecución, y, por ende, el particular afectado queda privado de las garantías del debido proceso adjetivo (arl.
l'\ i n c . / , L N P A ) c impedido de ejercer los remedios «pie el ordenamiento
jurídico establece para impugnar la decisión administrativa.
Dentro de esta situación - q u e configura la vía de hecho "típica" - encuadran también,
por especial previsión de la L N P A , las hipótesis contempladas en el inc. /;
rcfeiidas a la.ejecución de un acto administrativo, estando pendiente algún
recurso de los que, en virtud de norma expresa, implican la suspensión elc
los efectos ejecutorios y la ejecución de un acto administrativo p^idjcñtc"^
de notificación.
La solución es, para algunos, teóricamente desacertada, "pues este supuesto se refiere a un caso de muy dudosa calidad de vía de hecho", según
la opinión de G r e c c o , para quien la idea fundamental subyacente en el
esquema diseñado por la ley ha sido, probablemente, que en las mencionadas hipótesis la legalidad es quebrantada -independientemente del valor jurídico de la decisión o acto administrativo-, por la circunstancia de que o
cesa la autotutcla ejecutiva (ejecución suspendida; art. 12, párr. \"'in fine,
L N P A ) o el aclo administrativo no es eficaz (arl. I I, L N P A , y arl 19,
RLNPA).
Al margen de la inexistencia del acto administrativo (y de los supuestos que la ley asimila a tal situación) la irregularidad del comportamiento
material administrativo puede provenir; /) de la discordia indudable entre
el acto administrativo y la ejecución material; así, p.ej., sí en una requisición el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar
otros, y 2) de las modalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un
acto administrativo legitimador, la Administración no está habilitada para
ejecutar por sus propios medios el mandato en él contenido, sea por su
especial naturaleza o por determinada prohibición de la ley (art. 12, L N P A ) .
c) Irregularidad en el acia administrativa.
Inversamente de lo que
acontece en las situaciones anteriormente analizadas -en las cuales es el
comportamiento material de la Administración pública el conceptuado irre-

L E Y 19..5-19

91

guiar-, en el supuesto que ahora examinamos, la irregularidad proviene, no
ya de la operación administrativa considerada en sí misma, sino de lalTe"
cisión "o acto adminislrafiyo^quc se ejecuta. Claro es que no cualquier clase de irregularidad del acto administrativo puede generar cvcnlualmcntc una
vía de hecho, ya que no basta una simple ilegalidad, que en este caso puede
resolverse mediante la impugnación del aclo administrativo. La hipótesis
tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas c o m o inexistencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda c o m petencia en el área, c o m o ocurre, por ejemplo, en la usurpación de (unció
nes, situación en la cual de ningún modo puede conectarse la decisión con
las potestades atribuidas a la Administración pública. Y c o m r u c i i d c , además, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el aclo,..
de una autoridad administrativa, la decisión es ajena a la aplicación de? un
texto normativo (v.gr., imposición de tributos sin ley formal que lo permita.'
de gravámenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades ad
minislrativas sin habilitación legal, etcétera).
En eslas hipótesis -tradicionalmcnte encuadradas dentro de la calcpoiía
de la incompetencia absoluta-, la irregularidad surge de circunstancias objc
tivas fácilmente comprobables o de la calidad del autor del acto y es razonable,
por lo tanto, que la operación material administrativa no eslé. legitimada.
Opina Linares que una "teoría de las vías de hecho" no puede formularse c o m o plena sin incluir la del "aclo jurídicamente inexistente" (ver
comentario al art. 14) porque no es correcto pensar que la vía de hecho no
deba tener otro contenido que el de "hecho material" consumado por un
órgano administrativo sin acto administrativo previo.
f i j ) Alentadora lesión de. una libertad pública o del derecjio de_¡¿mpjc__
dad. Él "climporía'miento material I r r e g u l a r de la A d m i n i s t r a c i ó n debe
vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel
obrar. La vía de hecho se refiere - e n su construcción tradicional-, a los
derechos emergentes do la propiedad (inmobiliaria o m o b i l i a r i a ) , o bien.a
alguna de las libertades públicas garantizadas por el ordenamiento jurídico,
incluso a la lesión de una libertad innominada.
/'"S,
Consecuencias de la vía de hecho. - La j n o d u c c i ó n de una vía de
hecho genera c o m o efecto principal la paralización de la jurisdicción' contenciosoadminislrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones
que dc.aquélla se deriven. Se lia dicho jiirispruclcncialmcntc que "la acción judicial de instancia única que traduce el recurso directo previsto en
el art. 32 de la ley 24.521 es la vía idónea y eficiente para cuestionar vías
de hecho administrativas" ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 16/4/99, "Fernández
c / U B A " , JA, 1999-111-25). Corresponde en lales casos la intervención de
j u r i s d i c c i ó n ordinaria, pues el Juzgamiento de las "vías de hecho correspond e r á a l '"iTibüñaT qTTelleba aplicar la disciplina general del derecho común

92

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
U

de la.responsabilidad (ari. 116, Const. nacional; art. 2 , inc. 6", ley 48, y
aris. 41 y 45, ley 13.998) conforme al ámbito territorial pertinente, el cual
es competente para la determinación de la responsabilidad patrimonial - p r e cisando la naturaleza y extensión de los d a ñ o s - y la fijación de las indemnizaciones correspondientes por los perjuicios irrogados al particular con
motivo de la vía de hecho. La L N P A contempla la impugnación de las
vías de hecho (art. 23, inc. d), y hace referencia a los supuestos del inc. b
del artículo que comentamos.

^SILENCIO O AMUIUÜEOAO UI¡ LA AowNtsrKACtóN /

Vi/7. JO. - E l silencio o la ambigüedad de la A d ministración fíente a pretensiones que requieran de
ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa.
Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo.
Si las normas especiales no previenen un plazo
determinado para el pronunciamiento, éste no podrá
exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha
resolución se considerará que hay silencio de la Administración.
1. Concepto. - La carga que grava a la Administración pública d e ,
emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese
respecto, vendrían ciertamente a ser ineficaces si el propio ordenamiento
jurídico no arbitrara remedios idóneos para el caso de que aquélla no cumpla. D e b i d o a ello la L N P A y su reglamentación han estatuido diversas
técnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la
morosidad administrativa.
El artículo (pie comentamos se ocupa de uno de esos medios: eisilenciu administrativo.
P.ste se produce cuando el órgano administrativo no
resuelve expresamente la petición o pretensión deducida por el particular,
lis una ficción que la norma establece en beneficio del que inició el procedimiento.
2. '(Jlases. - El silencio administrativo reviste dos modalidades plenamente concebidas y reguladas por el derecho positivo: a) el efecto y alcance

93

LEY 19.540

de permisión total de lo concretamente pretendido: silencio positivo, y b)
el de denegación, también total de lo que se hubierFpcdYdoL silencio nemtivo.
Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar así determinado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance será el segundo.
3. (Silencio y ambigüedad.— El texto de la norma que comentamos
sugiere algunas reflexiones relacionadas con la equiparación entre silencio
y ambigüedad en cuanto a las consecuencias jurídicas.
Esta solución no
puede estar exenta de reproches, ya que, mientras el silencio es fáctica y
jurídicamente definible, la ambigüedad, por el contrario, discurre por un
carril eminentemente subjetivisla, que suscitará en la práctica administrativa eternas discusiones.
Una decisión clara para la Administración puede
ser ambigua para el particular, con toda la gama de derivaciones que e l l o
provoca. La cuestión de si hay ambigüedad, remite, por lo demás, a un problema de interpretación del acto administrativo que puede ser solucionado
por vía de los principios generales.
4. Regulación. - La L N P A y su reglameniación regularon el silencio
administrativo con carácter general en el artículo que comentamos y respecto de los distintos recursos en particular en los urts. 87, 9 1 , 98 y concordantes.
5. El silencio como acto presunto/- Antiguamente se daba al silencio el contenido de un acto presunto.
Ello basado en que el objeto de impugnación de los recursos administrativos y del contenciosoadministralivo
es siempre un acto administrativo.
Si el silencio en la Administración se
estima c o m o un verdadero acto de ella, de sentido desestimatorio, parece >
necesario unir a él los adjetivos que califican en general los actos, adminis^,
ilativos expresos: firme, consentido, confirmatorio, etcétera. Del mismo
m o d o y por las mismas razones aplicables a los actos expresos, pjuece n e ^
_cesario fijar un plazo para la válida impugnación de esas decisiones p i e - ,
simias, a fin de evitar una situación de indefinida pendencia.
La ley no establece plazo, c o m o veremos, para impugnar el silencio
ficto (porque el silencio es una f i c c i ó n ) . No nos encontramos, entonces,
ante un acto presunto.
!

6. El silencio cómo hecho. - El silencio no puede ser una declaración
de voluntad ( a c t o ) , sino, precisamente, lu ausencia de toda actividad v o l i tiva, ante la cual no son admisibles procesos interpretativos tendientes a
averiguar el sentido de una voluntad que no existe.
A s í cabe decir que el silencio es un puro hecho al que la ley reconoce
ciertos efectos jurídicos, fistos se limitan a la finalidad perseguida por el
legislador, es decir, a evitar que la ausencia de una decisión determine la
pérdida de eventuales derechos de los particulares.

94

RÉOIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

7. 'Inactividad formal e inactividad material de la
Es preciso clis(i¡igiiir"entrc actividad material y actividad
ministración.
Esta distinción resulta útil al caracterizar
nistrativas que, aunque distintas, se engloban de ordinario
neral de la inactividad administrativa.

Administración. formal de la A d relaciones admibajo el título ge-

Pjir inactividad material se entiende una pasividad, un no hacer de la
A d n i i n i s l r a c i ó n J e n t t o d e l marxo_de sus competencias ordinarias. La inactividad formal.se refiere, por su parte, a la pasividad de la^Administración
dentro de un procedimiento: es la simple no contestación a una petición de
los particulares.
Mediante una petición provocaloria y la ayuda del silencio administrativo, se concreta la inactividad material de la Administración en una inactividad formal provocada.
8. ^Silencio negativo.- El silencio administrativo negativo no tiene
otra finalidad que facilitar al interesado que inició el p r o c e d i m i e n t o admÍ7iTstraTivr7eí acceso a una impugnación ulterior (administrativa o judTcialJ.
Es una garantía frente a la pasividad de la Administración; permite a
aquel que formuló una petición o recurso ante la Administración acudir^
a las vías de impugnación en cada casqjidmisiblcs frente a lo que se presume una denegación.
La presunción de que, transcurridos ciertos plazos
se ha " d e n e g a d o " la petición deja abierta al particular la vía recursiva o
procesal para satisfacer su pretensión.
El silencio negativo es una presunción legal r¡.favor del particular^jni^
diericío éste utilizarla o esperar ia decisión expresa de la AdmLnistracióji,
que necesariamente debería sobrevenir. No es el silencio una sanción a la
pasividad administrativa sino que tiende a la protección del particular.
y

9. falencia. positivóM- La inactividad de la Administración en este
caso tiene por efecto estimar la pretensión deducida por el interesado.
Su
operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma
jurídica que concretamente le otorgue tal carácter ( C N F e d C o n t A d m , Sala
I V , 20/5/86, "Matadero F r i g o r í f i c o Antartico", LL, I 9 8 8 - A - 8 4 ) .
No puede caracterizarse sin más c o m o la otra faz del silencio desestirnatorio.
Con ello se estimula insensiblemente un tratamiento centralmente común de ambas versiones y la intercambiabilidad de sus técnicas y
problemáticas.
En los supuestos e s p e c í f i c a m e n t e c o n t e m p l a d o s por las
norma? a las que remite la L N P A , se entiende que la Administración accede,
dando significado positivo a su pasividad. Tal diversidad de consecuencias, comparándola con el silencio negativo, tiene su fundamento en la específica naturaleza de las decisiones que en tales casos corresponde adoptar
a la Administración. Lo que se espera de ella es la remoción de unos lí-

I.EV 19.549

9.5

miles que han sido impuestos a los derechos de los particulares, cuyo ejerc i c i o quedaría condicionado a la constatación de su compatibilidad con el
bien común.
En efecto,, puede entenderse que la Administración se reserva la posibilidad de prohibir, durante un período determinado, el ejercicio de unas_
actividades cuyo desarrollo se pretende según se le ha comunicado. De no
pronunciarse, se estima que renuncia a tales facultades, y las posibilidades
propias de los derechos previamente poseídos, puede ejercitarlas su titular.
Pero entender al silencio positivo c o m o ausencia de prohibición por el transcurso <Je un cierto lapso es lo que induce a poner en duda la legitimidad
de su utilización para la remoción de supuestos límites a derechos subjetivos.
Si tales derechos no son siempre perfilables sin el concurso expreso de la
Administración, ésta no puede renunciar a sus potestades prohibitorias de
conductas ilícitas, puesto que el posible conflicto entre intereses públicos
y privados e x i g e en ocasiones un pronunciamiento concreto indeclinable.
Una vez calificada positivamente la pasividad de la Administración, el
peticionario queda protegido por el mismo sistema de garantías que obra
para los actos expresos y la Administración vinculada indefectiblemente
por las consecuencias de su inactividad, lo cual explica que, no sin alarma,
hayan contemplado algunos autores las graves trascendencias que para el
bien público, en definitiva, puedan seguirse con el j u e g o de lal automatismo, por la desidia de un funcionario o el puro azar de extravío de una documentación.
Cabe decir que a tal interpretación del silencio positivo habría que
agregarle que sólo a cambio del cumplimiento exacto y preciso de las f o r malidades legales puede reconocérseles derechos a los particulares y por
e l l o no puede admitirse que tal silencio administrativo prospere cuando lo
concedido por el silencio no puede autorizarse con arreglo a la ley.
Constituyen supuestos de silencio administrativo positivo en nuestro
ordenamiento, entre otros, las previsiones del art. 102 del decr. 5720/72 (reglamento de contrataciones del Estado) y del art. 16 del decr. 12.180/65
(reglamento del Registro Nacional de Construcciones de Obras Públicas).
También lo era el art. 4" del decr. 1842/87 referido a la desmonopolización de los servicios públicos prestados por empresas estatales, (pie establecía que "los particulares que deseen producir y proveer bienes o prestar servicios en las áreas de competencia del Ministerio de Obras y
Servicios Públicos, notificarán su intención, en cada caso... Si. dentro de
los treinta días hábiles siguientes a la notificación... la secretaría correspondiente no se opusiere, con expresión de fundamentos, el interesado quedará autorizado de pleno derecho, sin necesidad de. aclo alguno de autoridad
competente, a producir o proveer los bienes o prestar los servicios sobre
los cuales haya versado la notificación". La inconveniencia de esta solu-

96

97

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

ción legal es evidente, y ha dado lugar a cueslionamientos judiciales de
cierta importancia.

tenga una actitud pasiva respecto de una concreta pretensión, sino después
de que transcurra un determinado plazo en que esa inactividad resolutiva
persista, después que, oportuna y fehacientemente, el interesado haya hecho
ver a la Administración su conducta improcedente; es decir, que se le inste
-pronto d e s p a c h o - solicitando que produzca su debida resolución.

10. .Requisitos para que se configure el silencio.' - Se pueden clasificar de la siguiente forma:
a) Generales.
El artículo que comentamos regula con carácter general el silencio de la Administración, prescribiendo que si las normas especiales no prevén un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no
podrá_exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin
que_..se produzca dicha resolución, se considerará que hay silencio de la

El transcurso de los plazos es imprescindible: la ficción legal que la
norma implementa sólo produce sus efectos a partir del cumplimiento de
los términos fijados. De ahí la improcedencia - p o r prematuridad- de la
petición de pronto despacho solicitada antes de transcurridos los sesenta
días o la acción judicial antes de vencer los treinta días subsiguientes.

Administración. Por lo tanto, con carácter general, la configuración del
silencio requiere:

12. Iniciación y consumación del silencio administrativo. - De lo
dicho precedentemente se infiere que es requisito indispensable para la producción de los efectos del silencio que se identifique y concrete con indiscutible precisión, ante todo, cuál es el día inicial del cómputo de los plazos
expresados. Este es un problema de simple solución, puesto que se.ra._la
fecha oficial de planteamiento de la solicitud la que o r i g i n ó la iniciación
de dicho cómputo. O, en otras palabras, el término se inicia en el momento erTque tiene lugar la recepción por el órgano administrativo competente
de la petición del particular que determinó su o b l i g a c i ó n de resolver, salvo
supuestos en que la Administración tenga que suplir deficiencias en la pelición, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trámites técnicos.

r

/) Transcurso del p l a z o establecido o. en su caso, el de sesenta días,
computado según el art. l , inc. e, ap. 2 , de la ley, y desde la recepción
del escrito del interesado en la oficina respectiva.
u

o

2) Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposir......
ción del escrito de "pronto despacho".
3) C u m p l i m i e n i o de un p l a z o complementario de treinta días.
b) Particulares.
Pese a esta regulación general, otras normas del ordenamiento estatuyen plazos específicos en materia de silencio administrativo, c o m o ocurre en el régimen recursivo estructurado en el R L N P A .
A l l í , el "silencio desestimalorio" está legislado para los recursos de
i^ojj^idj^racjón_(arls. 86 y 87), el jerárquico (art. 91) y el de alzada (art. 9"8).
11. i Demora de la Administración. - Es esencial para la operatividad
tanto del silencio negativo c o m o del positivo.
En lo que atañe al silencio, es_procedimenlalmente necesh|io que,
transcurrido el plazo legal que tenía para resolver la petición del particular,
éste conmine previamente a la Administración, a fin de que, expresamente
y en un sentido u otro, se pronuncie' dentro <Je determinado plazo, bien
entendido que, c o m o cualquier otra persona deudora u obligada a aTgo, de
no cumplir la obligación legalmente impuesta, incurrirá en mora.
El artículo e x i g e , para que opere el silencio, la denuncia de la mora,
por lo cual, al no existir esa denuncia, falta un presupuesto procedimental
indispensable para que exista el "presunto acto administrativo" susceptible
de revisión jurisdiccional. La "solicitud de prosecución del trámite" no es
el pedido de pronto despacho contemplado en el art. 10 de la ley 19.549
( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 15/4/98, "Santa Lucía Cristal", ED, 182-47).
Para precisar adecuadamente los efectos de la mora, conviene observar
que, aunque el establecimiento de plazos precisos sea esencial para que ella
se dé c o m o tal, no se puede decir que exista por el simple hecho de que,
durante un período temporal más o menos dilatado, la Administración man-

C o m o término final, del que se origina la producción del efecto ..-positivo o n e g a t i v o - del silencio para el interesado, hay que estar al día a
partir del cual expira el plazo, general o especialmente señalado por la ley,
a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el órgano administrativo de dictar
su resolución, con denuncia de la mora.
!

13. Resoluciones tardías. - Veremos
senta está cüestióif.
~

las diferentes aristas que pre-

a) Consideraciones generales.
H e m o s de referirnos al concepto, naturaleza y efectos de las llamadas resoluciones tardías o extemporáneas.
El expreso designio de la ley es la fijación del momento a partir del cual
se posibilita al particular ejercer su facultad impugnaticia,'cuando ha transcurrido el plazo que establece sin que la Administración haya d e c i d i d o ,
pero no se preocupa de advertir si, no obstante esta posibilidad de impugnar, en todo caso queda en pie la o b l i g a c i ó n de aquélla de resolver expresamente.
Establecida la o b l i g a t o r i e d a d de que la A d m i n i s t r a c i ó n resuelva
( C N F e d C o n t A d m , Sala I V , 7/3/89, "Baragiola", LL, I990-7CT-TTT, éüalquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el
pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos, así, ante las denominadas resoluciones tardías.

7.

U-lcliiiisuu, TLA.

98

99

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

Determinado el elemento temporal mediante el cual puede decirse que
un acto administrativo no fue producido oportunamente, o sea, que no tuvo
lugar dentro del plazo señalado por el ordenamiento jurídico para que se
reconociera o rechazara expresamente el derecho pretendido por el interesado, corresponde estudiar los problemas que pueden plantear las resoluciones tardías o extemporáneas.

Debemos recordar que la institución del silencio administrativo, más
que una auténtica sanción que la ley impone a la pasividad administrativa,
constituye una simple presunción legal, inris tantum, lo mismo en la modalidad positiva que en la negativa, exigida por el principio de seguridad
Jurídica~y~deTesr>W"ánós "derecrTos de los particulares en virtud de cuya
ficción, en el primer caso, se entiende conforme al concreto ordenamiento
jurídico, la solicitud de aquél, y, en el segundo, que lo que él pretendió, no
se lia podido conceder. Con el efecto, en el primer caso, de que el dcici lio
pueda ya ostentarse y ser ejercido c o m o si expresamente se lo hubiera declarado o reconocido por la Administración, y, en el segundo, que el p i o p i o
interesado pueda impugnar lo negado tácitamente, por el mismo procedí
miento y con idéntico efecto con que podría hacerlo en caso de una expresa
denegación de aquél ( R e y e s M o n t e r r e a l ) .

b) Efectos de. la resolución tardía.
La resolución extemporánea tiene
consecuencias diversas, según sea el efecto acordado al silencio de la A d ministración. I^o es lo mismo, para la cuestión que encaramos, que el silencio sea positivo o negativo. Veremos estas dos situaciones.
c) )Cara.cteres_de. la decisión tardía frente aisilencio positivo. J'Expresa García de Enterría que es inaceptable que la Administración resuelva
expresamente de m o d o diverso al otorgamiento positivo que se ha producido en favor del particular por el transcurso del plazo del silencio. En el
mismo sentido G r e c c o , quien manifiesta que ello constituye "un límite al
ejercicio de la actuación administrativa posterior. Y consiguientemente,
las potestades revocatorias de la Administración encuéntranse subordinadas
en su ejercicio a la concurrencia de las condiciones bajo las cuales la misma
es autorizada por la l e y " (arts. 17 y 18, L N P A ) .
Por eso, de acuerdo con esta corriente doctrinaria, a la inversa de lo que
ocurre en el caso del silencio con signo negativo, [9 Administración no-puetle...
..desconocer, contradecir ni alterar mediante la e . m j i i t ^ D ^ J l í ^ c J o j ^ t e r i Q r .
expreso menos en los casos__que. puedan, caer en lp contemplado por los
arts. 17 y 18, L N P A - l a s j ' u a c j ó j i j ^
amparo del tácito.
Se piensa que la Administración no puede desconocer, contradecir ni
alterar, mediante un acto expreso, la situación jurídica creada al amparo del
acto originario, ya que el conjunto de facultades que ex lege se siguieron
de e l l o para el particular, gozan de idéntica garantía de estabilidad y permanencia que si hubieran sido otorgadas explícitamente.
De conformidad con esta tesis, cuando por la jnact.iviilad.jJs la Adniinistración opera el silencio administrativo y a su amparo se produce la adquisición de algún derecho para el particular, la resolución expresa, pero
tardía, no podrá gozar de validez, más que cuando su contenido sea en un
todo conforme, o confirmatorio de la primitiva resolución presunta. Si esto
fuera así. vendría a ser absurdo y carente de sentido que, deducida la v o luntad de la Administración de su propio silencio, hubiera que mantener
o b l i g a d o al órgano administrativo a resolver, en todo caso, de un modo expreso.
Porque en nada podrá cambiar aquella situación, ya engendrada, si,
en tanto la decisión extemporánea sea contraria a la presunta y la deja sin
efecto, aquélla viene a ser nula. D i c h o en otros términos, que Ja re.sDiu.ci.on
tardía, para que sea válida,, no podrá tener otro sentido y significado que
ej.de simple ratificación expresa de lo tácitamente resuelto.

Por otra parte, conviene reiterar que en ningún momento desaparece
para la Administración la facultad y o b l i g a c i ó n ' d e resolver que la ley miswa_
convierte en inexcusable deber. Y al resolver._en ningún caso j u e d e sentirse vinculada por el efecto preexistentemente producido por su propia
conducta omisiva.
Si la resolución tardía no pudiera alterar, al menos en principio, la
situación precedentemente reconocida o denegada, carecería de toda razón
y sentido práctico y jurídico la obligación legal de resolver en forma expresa.
D i j i m o s que el silencio administrativo, por sí s o l o , no crea ni extingue derechos, ya que. su eficacia está condicionada a que lo pretendido por
el particular sea conforme a derecho.
De otro modo se llegaría al absurdo de que por el transcurso de un
plazo de inactividad administrativa habría que considerar permitido lo que
está prohibido, estimar cancelados sin prescripción arbitrios no satisfechos,
etc., lo cual es inadmisible.
d) flM resolución tardía y el silencio negativo.
Plantea menos problemas que" la situación precedentemente estudiada.
La resolución expresa
con el^mismo alcance que la presunta -esto es, denegatoria- en nada perjudica al particular.
A lo sumo éste deberá ampliar los fundamentos de su
Tmpugna^
a correr desde l ¥ r e s o f i T c W M ^
P
accionar
por silencio y lo dejó vencer, ía resolución tardía le brinda un nuevo plazo
de impugnación (el que la norma ofrece respecto de la resolución expresa).
C o m o conclusión, el silencio negativo, más que un acto de contenido decisorio, es una presunción de acto de significación desestimatoria, a fin de
facilitar la impugnación que acoge la ley c o m o garantía del particular.
a r a

Por todo e l l o , es posible impugnar el acto administrativo expreso, aunque no se hubiera impugnado el presunto, c o m o también es procedente que,

100

101

RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

LEY 19.549

después de declarada inadmisible por extemporánea - e n las legislaciones
que prevén plazo para atacar el acto presunto- la impugnación contra la
resolución presunta, se interponga una nueva contra la denegación expresa
posterior, con base en las mismas pretensiones.

El acto administrativo, pues, tiene vida jurídica independiente de su
notificación. Ésta puede afectar a la vinculación o sujeción del particular
al acto, mas no a la existencia de éste. Se relaciona con la eficacia ( C N
F e d C o n t A d m , Sala 111, 11/5/89, "Tula G ó m e z " ) .

Si la resolución expresa es favorable a las pretensiones del paijticular
( d e signo contrario a la presunta), el interesado habrá visto satisfechas sus
pretensiones. Si esto ocurre cuando ya el afectado por el acto presunto ha
planteado su acción judicial, tendríamos un caso similar al allanamiento.

La notificación es, por lo tanto, un acto nuevo, y su función es d o b l e :
a) constiluye_ima_condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos, y b) actúa c o m o presupuesto para que transcurran los plazos de
impugnación del acto notificado.

14.

Silencio y otras vías ante ¡a demora administrativa. A m e la
r

mora admlnistraTiva en expedirse acerca de las pretensiones de un particular, éste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art.
7 1 , R L N P A ) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.
A q u e l l a opción no lo obliga; si intentó el "silencio", antes de que éste
sea considerado así por el particular (intentando los procedimientos administrativos o judiciales que sean procedentes en el c a s o ) , puede intentar el
amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el plazo posterior) (en contra, C N C i v , Sala E, 30/10/95, " M o y a n o " ,
ED, 167-404; id., Sala O, 7/2/94, " K o f i n e r " , ED, 160-50; id., Sala K, 6/2/
96, "Ainbinder", LL, 1996-C-767; ver comentario ai art. 28, § 3, p. 172).

JEriCACIA

OEL ACTO:

NOTIFICACIÓN YJUULICACIÓN

Art. / . / . - P a r a que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de
notificación al interesado y el de alcance general,
de publicación. Los administrados podrán antes, no
obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

Dada la importancia de ambas funciones, conviene dejar sentados con
claridad los casos en que la n o t i f i c a c i ó n es o b l i g a t o r i a y los requisitos
con que se la ha de hacer.
3. TRetfíiiS'itOS. - Pueden ser clasificados de la siguiente manera:
a) Subjetivos. Sujeto activo de la notificación es el órgano que dictó
el acto; sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.
b) Objetivos.
La notificación deberá contener los siguientes extremos: la expresión de los recursos que procedan; el órgano ante el que hubieran de presentarse recursos, y p l a z o s para recurrir.
L o s interesados,..
no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen peí tinenie.
c) De la actividad.
En cuanto al lugar, las notificaciones se dirigirán
en todo caso al d o m i c i l i o del interesado. De no estar presente éste en el
momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el d o m i c i l i o . En lo concerniente al
tiempo, toda notificación se practicará en el plazo m á x i m o de diez días, a
partir de la resolución o aclo que se notifique (arl. 40, R L N P A ) . Y en lo
referenle a la forma, las notificaciones se realizarán mediante o f i c i o , cédula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia
de la recepción, la fecha o ía identidad del aclo notificado (arl. 4 1 , R L N P A ) .
¿Qué efectos produce una notificación defectuosa?

1. Publicación y notificación de los actos atfininisirativos: - El acto
administrativo, de acuerdo con su carácter general o concreto, puede ser
fuente de derecho objetivo o creador de situaciones jurídicas individuales.
En cualquier caso, se comprende la necesidad de que se lo comunique y dé
a conocer a la colectividad o a las personas particularmente interesadas en
sus efectos. Crear el derecho secretamente carecería de sentido.

C o m o regla general, las notificaciones defectuosas no producen e f e c tos legales (art. 44, R L N P A ) . Esta regla, sin embargo, debe ser matizada
en relación con el v i c i o en que haya incurrido la notificación y con la posibilidad de subsanación de dichas notificaciones (art. 44, R L N P A ) . Ver
lo que decimos en el comentario respectivo.

De ello se infiere que la eficacia de los aclos, c o m o más adelante v e remos, depende, en los de car^TSrg^é7á'rr(l6TíSq"uisilade la publicación,
y, en los de carácter concreto, de la notificación.

4. ^Publicación.
Consideraciones generales, r De acuerdo con el artículo, para que produzcan efectos jurídicos los actos de carácter general
-decretos y demás disposiciones adminisirativás- habrán de publicarse en
el Boletín O f i c i a l , y ejunirán en v i g o r , de conformidad con lo dispuesto
en el arl. 103 del R L N P A , L O . 1991, a los ocho días de su completa publicación en el Boletín Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La pu-

2. Notificación. - Por su naturaleza jurídica, es un elemento que no_
forma parte del aetb",~srno que le sigue, es posterior a la perfección de él.

.

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