EDD Audit

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A new report from the state auditor finds the California Employment Development Department failed to take part in a federal program that could have brought hundreds of millions of dollars to the state.



Development Department
It Failed to Participate in a Federal Program That
Would Have Allowed the State to Collect Hundreds of
Millions of Dollars
Investigative Report I-
March 
Te first five copies of eacl California State Auditor report are free. Additional copies are s¸ eacl, payable by cleck 
or money order. You can obtain reports by contacting tle California State Auditor’s Office at tle following address: 
California State Auditor 
6a¡ Capitol Mall, Suite ¡aoo 
Sacramento, California ,¸8¡¡ 
,¡6.¡¡¸.oa¸¸ or ::v ,¡6.¡¡¸.oo¡¡
Tis report is also available on our Web site at www.auditor.ca.gov.
Te California State Auditor is pleased to announce tle availability of an online subscription service. 
For information on low to subscribe, visit our Web site at www.auditor.ca.gov.
Alternate format reports available upon request.
Permission is granted to reproduce reports.
For questions regarding tle contents of tlis report, 
please contact Margarita Fernández, Clief of Public Affairs, at ,¡6.((,.o:,,.
For complaints of state employee misconduct, contact tle California State Auditor’s  
Wlistleblower Hotline: ¡.8oo.,,:.,66,.
Doug Cordiner Chief Deputy
Elaine M. Howle State Auditor
621 Capi t ol Mal l , Sui t e 1200 Sacr ament o, CA 95814 916. 445. 0255 916. 327. 0019 f ax www. audi t or. ca. gov
March ¡¡, ao¡¡  Investigative Report Iao¡a-o6¸¡
Te Governor of California 
President pro Tempore of the Senate 
Speaker of the Assembly 
State Capitol 
Sacramento, California  ,¸8¡¡
Dear Governor and Legislative Leaders:
Pursuant  to  the  California  Whistleblower  Protection  Act,  the  California  State  Auditor 
presents  this  investigative  report  concerning  inefficiency  at  the  Employment  Development 
Department (EDD). EDD officials failed to take advantage of a federal program that would have 
allowed the State to collect hundreds of millions of dollars.
Tis report concludes that EDD failed to participate in a key aspect of the federal Treasury Offset 
Program (Offset Program) that would have allowed it to collect an estimated s¸¡6 million owed to 
the State in unemployment benefit overpayments between February ao¡¡ and September ao¡¡. 
In  January  ao¡¡  the  U.S.  Department  of  the  Treasury  adopted  regulations  that  expanded  the 
Offset  Program  and  allowed  states  to  use  it  to  collect  unemployment  benefit  overpayments 
by  intercepting  individuals’  federal  tax  refunds  and  other  federal  payments.  Although  other 
states chose to participate in the expanded program from ao¡¡ through ao¡¡ with great success, 
EDD,  acting  on  behalf  of  California,  chose  not  to  participate  because  it  concluded  that  it  did 
not  have  sufficient  resources  to  make  the  information  technology  modifications  necessary  to 
participate  in  the  program.  EDD  officials  reached  this  conclusion  even  though  in  ao¡a  they 
initially estimated that they could make the modifications at a cost of a little more than s¡aa,8oo, 
compared to their own projection of recovering more than s¡oo million during the first year of 
program participation. 
After being contacted by our investigators regarding EDD’s lack of participation in the expanded 
program,  EDD  officials  developed  a  plan  for  participating  in  the  Offset  Program  to  collect 
unemployment benefit overpayments by May ao¡¡. However, in February ao¡¡, EDD reported 
that it would not complete the information technology modifications necessary to participate 
in the expanded program until September ao¡¡.
Respectfully submitted,
State Auditor
Blank page inserted for reproduction purposes only.
v California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Investigative Results
Results in Brief 1
Background 1
Facts and Analysis 5
When the Federal Government Advised EDD of the Approaching
Opportunity to Participate in the Offset Program to Collect
Unemployment Benefit Overpayments, EDD Officials Did Little to
Explore or Prepare for Participation in the Program 5
While Other States Began Participating in the Offset Program to
Collect Unemployment Benefit Overpayments, EDD Took No
Significant Steps Toward Participation 7
Even After EDD Officials Learned of Other States’ Successful Use of
the Offset Program to Collect Unemployment Benefit Overpayments,
EDD Still Took No Meaningful Actions Toward Participating 7
After Being Contacted by the State Auditor’s Office, EDD Committed
to Participating in the Offset Program to Collect Unemployment
Benefit Overpayments 9
Had EDD Chosen to Participate in the Offset Program to Collect
Unemployment Benefit Overpayments Earlier, the State Could Have
Collected an Estimated $516 Million 10
Recommendations 13
Summary of Agency Response and California State
Auditor’s Comments 15
The Investigations Program 19
vi California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Blank page inserted for reproduction purposes only.
1 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Investigative Highlights . . .
Our investigation at the Employment
Development Department (EDD)
substantiated the following:
» EDD officials failed to act efficiently to
participate in the federal Treasury Offset
Program (Offset Program) that would
have allowed the State to collect an
estimated $516 million in unemployment
benefit overpayments.
» EDD decided to forego participation
even though it estimated it would cost
$322,800 for modifications, compared to
the projected benefit of recovering more
than $100 million in the first year.
» After our investigation began,
EDD officials developed a plan for
participating in the Offset Program.
Investigative Results
Results in Brief
Te Employment Development Department (EDD) failed to take 
advantage of a federal program tlat would lave allowed it to collect 
an estimated s,¡6 million owed to tle State in unemployment 
benefit overpayments made to claimants. In )anuary :o¡¡ tle 
U.S. Department of tle Treasury (U.S. Treasury) adopted 
regulations implementing federal legislation tlat expanded tle 
federal Treasury Offset Program (Offset Program). Tis expansion 
of tle Offset Program gave states tle ability to collect money 
owed by unemployment insurance claimants wlo lave received 
overpayments by intercepting federal payments tle claimants are 
due to receive. Several states close to participate in tle Offset 
Program to collect unemployment benefit overpayments from :o¡¡ 
tlrougl :o¡¸ witl great success. However, EDD, acting on belalf 
of California, declined to participate in tlis aspect of tle Offset 
Program, and instead persisted witl its existing collection efforts.
EDD officials concluded tlat in liglt of otler projects tley were 
working on, EDD did not lave sufficient resources to make tle 
information teclnology (IT) modifications necessary to participate 
in tle program to collect unemployment benefit overpayments. 
Tey reacled tlis conclusion even tlougl in :o¡: tley initially 
estimated tlat tley could make tle modifications at a cost of 
a little more tlan s¸::,8oo, compared to tle projected benefit 
of recovering more tlan s¡oo million during tle first year of 
program participation. By deciding to forego participation in tle 
Offset Program to collect unemployment benefit overpayments, 
EDD acted inefficiently and tlerefore lost an opportunity to 
recoup an estimated s,¡6 million from February :o¡¡ tlrougl 
September :o¡(, tle montl in wlicl EDD now projects it will 
start collecting unemployment benefit overpayments tlrougl tle 
Offset Program.
As part of its responsibility for carrying out various employment 
and workforce functions witlin California, EDD administers 
tle State’s unemployment benefits program. As Figure ¡ on tle 
following page depicts, tle State maintains tle Unemployment 
Fund, wlicl is financed by a payroll tax imposed on employers, 
to provide benefits to eligible unemployed workers in tle form of 
weekly payments. Tese payments are intended to provide partial 
replacement of tle earnings workers lave lost due to losing tleir 
jobs. EDD is responsible for collecting tle employer payroll tax 
contributions and distributing tle benefits to eligible claimants. 
2 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Figure 1
The State’s Process for Paying Unemployment Benefits
Employers Unemployment Fund Claimants
Payroll Tax
Source: California State Auditor’s analysis of the California Unemployment Insurance Code.
Occasionally, in distributing benefits to claimants, EDD makes 
overpayments from tle Unemployment Fund. Te vast majority of 
tlese overpayments result from claimants committing fraud, including 
misreporting tle dates on wlicl tley return to work. Otler 
overpayments occur due to EDD errors or delayed determination of 
ineligibility. Wlen overpayments occur, EDD is responsible for 
collecting tle money from claimants. As tle text box 
indicates, EDD uses a number of metlods to attempt 
to collect tlese overpayments. EDD deposits tle 
overpayments it is able to collect, along witl 
penalties and interest assessed on overpayments due 
to fraud, into two accounts. Penalties and interest go 
into a special account called tle Benefit Audit Fund.
Te money leld in tlis account is particularly 
significant because tle Legislature can appropriate it 
to pay EDD’s administrative costs or transfer it to tle 
State’s Ceneral Fund to address otler state needs. 
EDD deposits tle remainder of wlat it collects into 
tle Unemployment Fund. As of October :o¡¸ EDD 
was owed overpayments of more tlan s¡.( billion.
Te ability of EDD to collect benefit overpayments always las been 
important, but it took on leigltened significance after )anuary :oo,, 
wlen tle Unemployment Fund became insolvent because 
benefit payments exceeded tle fund’s available balance. Since 
tlen, California las borrowed about s¡o billion from tle federal 
government to cover tle deficit and paid lundreds of millions of 
dollars in interest on tle money it las borrowed.
The Offset Program
California is not unique in needing to collect unemployment benefit 
overpayments and otler debts owed by individuals. To enlance tle 
ability of states and various entities witlin tle federal government 
Because of a change in state law, when EDD collects penalties that it assessed on or after
October , , rather than depositing  percent of those penalties into the Benefit Audit Fund,
it deposits  percent into the Benefit Audit Fund and  percent into the Unemployment Fund.
The State’s methods for collecting overpayments
of unemployment benefits:
• Repayment plans
• Wage garnishments
• Interceptions of state tax refunds
• Interceptions of lottery winnings
• Interceptions of future unemployment benefits
Source: Employment Development Department staff.
3 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
to collect debts owed by individuals, tle U.S. Treasury establisled 
tle Offset Program in ¡,,6. Under tlis program, state and federal 
agencies may collect delinquent debts by intercepting federal 
payments, primarily federal tax refunds, directed to persons wlo 
owe money to government entities. Since its inception, tle Offset 
Program las been effective in collecting a variety of debts owed 
by individuals to government entities, including delinquent clild 
support payments and unpaid state taxes. For example, California’s 
Franclise Tax Board used tle program to collect more tlan 
s;¡ million in outstanding state taxes during fiscal year :o¡:–¡¸.
Starting in :oo( EDD began participating in tle Offset Program to 
collect certain kinds of debts owed to tle State in connection witl 
particular benefit programs it administers. EDD uses tle Offset 
Program to collect outstanding personal income taxes and state 
disability insurance contributions tlat employers witlleld from 
tleir employees’ payclecks but failed to remit to EDD.
Until :o¡¡ tle Offset Program was not available as a meclanism for 
collecting unemployment benefit overpayments. However, in :o¡o 
and :o¡¡, clanges to federal law expanded tle Offset Program to 
allow states to use it for tlat purpose. To participate in tle Offset 
Program, states must be able to transmit electronically to tle 
U.S. Treasury specified information about tle debt, including 
tle amount owed and tle name and taxpayer identification 
number of tle debtor. States must transmit tle information in a 
particular computer format so tle U.S. Treasury can upload tle 
information to its computer system to compare tle name and 
taxpayer identification number of tle debtor witl tle names 
and taxpayer identification numbers of persons about to receive 
payments from tle federal government. If tlere is a matcl, tle 
U.S. Treasury offsets tle payment tle debtor is about to receive by 
deducting from tle payment wlatever amount tle debtor owes, 
up to tle total amount of tle payment. Te U.S. Treasury tlen 
transmits tle offset amount to tle state to wlicl tle debtor owes 
money and directs to tle debtor wlatever remains of tle payment 
after it las deducted tle offset amount. Figure : on tle following 
page illustrates low California could use tle Offset Program to 
collect unemployment benefit overpayments.
Because a state’s participation in tle Offset Program for tle 
purposes of collecting unemployment benefit overpayments 
depends on its ability to transmit to tle U.S. Treasury information 
about debts in a particular format, a number of states lave 
found tlat being able to transmit tle information in tle required 
format is an obstacle to participating in tlis aspect of tle program. 
Some states, including California, maintain tleir unemployment 
benefit debt information in an older computer system tlat 
provides tle required information in an incompatible format. 
In  and , changes to
federal law expanded the Offset
Program to allow states to use
it for collecting unemployment
benefit overpayments.
4 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Figure 2
The Process by Which the Employment Development Department Could Use the Treasury Offset Program to
Collect the State’s Unemployment Benefit Overpayments
Tax refunds and
other federal payments
to claimants
Unemployment benefit
overpayment data
Funds intercepted
from claimants’
federal payments
Remaining federal
payments after
Offset Program
U.S. Department
of the Treasury
Development Department
Source: California State Auditor’s analysis of information on the U.S. Department of the Treasury’s Web site.
Terefore, to transmit tle information in tle required format, 
tle state must translate tle information prior to sending it to tle 
U.S. Treasury. Due to tle complexity of computer programming, 
especially wlen dealing witl older computer systems, translating 
tle information can be a labor-intensive and costly undertaking. 
However, because of tle financial benefits tley may derive from 
participating in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments, many states lave undertaken tlat task.
As a result of a wlistleblower complaint, tle California State 
Auditor’s Office (state auditor’s office) learned tlat EDD lad put 
off participation in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments in spite of tle program’s potential 
for collecting millions of dollars of unemployment benefit 
overpayments owed to tle State. We were told tlat EDD made 
tlis decision because it did not want to devote tle relatively small 
amount of resources needed to make tle required modifications 
to its IT system. Altlougl state agencies lave broad discretion 
in deciding low to use tleir resources to fulfill tleir respective 
missions, Covernment Code section 8,(;.: provides tlat any 
action by a state agency tlat is economically wasteful or involves 
inefficiency is an improper governmental activity. We tlerefore 
launcled an investigation into EDD’s cloice not to participate in 
tle Offset Program to collect unemployment benefit overpayments.
5 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Facts and Analysis
Our investigation revealed tlat over nearly tlree years, EDD 
received a stream of information about tle Offset Program’s 
potential to improve California’s ability to collect unemployment 
benefit overpayments and even lad advocates for entering 
tle program among its staff. However, despite tle projected 
effectiveness of tle Offset Program and its proven success in otler 
states, EDD senior officials failed to act efficiently to take advantage 
of tlis program and tlerefore missed an opportunity to collect an 
estimated s,¡6 million in benefit overpayments from February :o¡¡ 
tlrougl September :o¡(.
When the Federal Government Advised EDD of the Approaching
Opportunity to Participate in the Offset Program to Collect
Unemployment Benefit Overpayments, EDD Officials Did Little to
Explore or Prepare for Participation in the Program
In )une :o¡o EDD officials received a detailed letter from tle 
U.S. Department of Labor (Labor Department), directed to state 
employment offices tlrouglout tle country, advising tlem tlat 
tle Offset Program was expanding to allow states to collect 
unemployment benefit overpayments tlrougl tlis program. Acting 
in partnerslip witl tle U.S. Treasury to promote participation in 
tle Offset Program by state employment offices, tle Labor 
Department informed EDD and employment offices in otler 
states tlat altlougl tle U.S. Treasury still needed to adopt certain 
implementing regulations before states could participate in tle 
Offset Program to collect unemployment benefit overpayments, 
it anticipated tlese regulations would be adopted soon. Te 
Labor Department tlerefore provided instructions on wlat states 
slould do immediately—particularly regarding tle formatting 
of required data—so tlat tley could collect unemployment 
benefit overpayments using tle Offset Program as soon as tle 
implementing regulations were enacted.
During :o¡o some states, including New York, began preparing in 
earnest to participate in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments and made significant progress toward laving 
tleir data properly formatted so tley could enter tle program as 
soon as it became available. In contrast, EDD took no significant 
actions to prepare for participation in tlis aspect of tle Offset 
Program, even tlougl California’s Unemployment Fund lad been 
insolvent for more tlan a year. Te only action tlat EDD took in 
response to tle letter it received about tle expansion of tle Offset 
Program was to send tlree employees to an informational webinar 
about tle program in )uly :o¡o. After tlis webinar, tle employees 
were entlusiastic about tle prospect of laving EDD participate in 
EDD took no significant actions to
prepare for participation in this
aspect of the Offset Program, even
though California’s Unemployment
Fund had been insolvent for more
than a year.
California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
tle Offset Program as a means of drastically improving EDD’s ability 
to collect outstanding unemployment benefit overpayments. Despite 
tlis entlusiasm, otler tlan some lower-level management employees 
discussing tle idea of participating in tle Offset Program to collect 
unemployment benefit overpayments, EDD took no furtler action to 
prepare for entering tle expanded Offset Program.
We interviewed Official A, an EDD official witl responsibilities 
related to EDD’s collection efforts, about EDD’s actions during 
tlis period wlen tle Offset Program was about to expand. 
Official A, wlo now is retired, recalled tlat le tlouglt collecting 
unemployment benefit overpayments tlrougl tle Offset Program 
would be a good way for EDD to collect more revenue for tle 
State. Accordingly, le believed EDD slould take advantage of 
tle opportunity to participate in tle expanded program. He furtler 
recalled tlat modifying EDD’s IT system to participate in tle 
program appeared to require only minimal work and resources. He 
surmised tlat implementation of anotler major IT project could 
lave lowered tle priority of preparing for participation in tle Offset 
Program to collect unemployment benefit overpayments, but le 
could not explain wly le lad not explored participation in tle 
program furtler.
A ligl-ranking EDD official (Official B), also now retired, 
recalled wlat was occurring at tlis time somewlat differently. 
Sle recalled tlat tle Offset Program was not “on tle radar” wlen 
tle U.S. Treasury was about to expand tle program for use in 
collecting unemployment benefit overpayments. Sle explained tlat 
tle Offset Program did not receive any attention because EDD’s 
resources already were strained due to numerous otler IT projects 
being undertaken. 
In any event, neitler Official A nor Official B took action to prepare 
EDD to participate in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments once it became available for states to use 
for tlat purpose. Altlougl it may lave been working on otler 
important IT projects at tlis time, EDD did not perform even 
a basic analysis to determine tle resources required to prepare 
for participation in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments. EDD officials merely made assumptions 
about tle resources needed and ultimately did not take any 
significant steps toward participation because tley decided EDD 
could not spare tle resources to do so at tlat time. 
EDD did not perform even a
basic analysis to determine
the resources required for
participation in the Offset
Program to collect unemployment
benefit overpayments.
7 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
While Other States Began Participating in the Offset Program
to Collect Unemployment Benefit Overpayments, EDD Took No
Significant Steps Toward Participation
Te U.S. Treasury adopted regulations in )anuary :o¡¡ to implement 
expansion of tle Offset Program to allow states to use tle program 
to collect unemployment benefit overpayments. Tree states 
immediately joined tle program and started collecting delinquent 
overpayments, and witlin tle year, otler states stepped up tleir 
preparations for participating in tle program. Meanwlile, officials 
at EDD failed to take any action to move EDD toward participation 
in tle program to collect unemployment benefit overpayments. 
In April :o¡¡ Official A left lis position to work in a different brancl 
of EDD, and Official C transitioned into lis position.
to botl Official A and Official C, Official A did not discuss tle 
Offset Program witl Official C to any extent during tle transition. 
Official C stated tlat as a result, sle was unfamiliar witl tle clanges 
to tle Offset Program until sle lad been in ler new position for 
nearly a year. Consequently, between April :o¡¡ and Marcl :o¡:, 
Official C did not direct any action be taken to move EDD toward 
participation in tle Offset Program to collect unemployment benefit 
overpayments, even as otler states began participating.
In tle midst of tlis one-year period, lowever, EDD’s staff initiated 
a study to evaluate tle feasibility of replacing tle computer system 
tlat EDD was using to operate its benefit overpayment collection 
program. As part of tle feasibility study, one of tle tlings staff 
performing tle study began to examine was low a new computer 
system miglt facilitate EDD’s participation in tle Offset Program to 
collect unemployment benefit overpayments. To advance tlat part 
of tle feasibility study, four employees attended a webinar about tle 
Offset Program in August :o¡¡. Subsequently, tle feasibility study 
continued witlout making mucl progress toward identifying a 
suitable replacement for tle collection program’s computer system 
or advancing EDD’s ability to participate in tle Offset Program to 
collect unemployment benefit overpayments. 
Even After EDD Officials Learned of Other States’ Successful Use of the
Offset Program to Collect Unemployment Benefit Overpayments, EDD
Still Took No Meaningful Actions Toward Participating
In Marcl :o¡:, about a year after some states began participating in 
tle Offset Program to collect unemployment benefit overpayments, 
EDD started receiving newsletters from tle U.S. Treasury describing 
Official C was acting in this position from May  through December . EDD officially
appointed her to the position in January .
Between April  and March ,
Official C did not direct any action
be taken to move EDD toward
participation in the Offset Program
to collect unemployment benefit 
overpayments, even as other states
began participating.
California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
otler states’ success in collecting sucl overpayments tlrougl tle 
Offset Program. Specifically, states participating in tle program in 
:o¡¡ collected an average of ¡: percent of tle total overpayment debts 
tley submitted to tle Offset Program. New York, one of tle first 
states to join tle expanded Offset Program, and a state witl a large 
population like California, collected ¡, percent of tle total amount 
of tle overpayment debts it submitted in :o¡¡. Furtler, even before 
submitting tle debts to tle Offset Program, some states were successful 
in collecting a substantial amount in overpayments simply by sending 
debtors letters informing tlem tlat unless tley paid tle overpayment 
debts tley owed, tleir federal tax refunds would be intercepted to 
secure payment. According to a New York official, debtors in New York 
voluntarily repaid s( million after receiving sucl letters.
In tle same montl tlat EDD began receiving newsletters touting tle 
success of otler states in collecting unemployment benefit overpayments 
tlrougl participation in tle Offset Program, Official C became aware 
of tlese otler states’ success and directed EDD’s collections and IT 
staff to look into tle program furtler. Specifically, sle asked tlem for 
an estimate of tle revenue EDD would derive from participating in tle 
expanded program and an estimate of tle cost EDD would incur to 
participate. In May :o¡: EDD’s collections staff estimated conservatively 
tlat tle State could collect more tlan s¡oo million from benefit 
overpayment debtors during just its first year of participation in tle 
Offset Program. In )une :o¡: EDD’s IT staff estimated tlat EDD would 
need to spend about s¸::,8oo to complete tle computer programming 
necessary to translate information about claimants’ benefit overpayment 
debts into tle format required by tle U.S. Treasury for states to 
participate in tle Offset Program to collect overpayments.
Armed witl tle revenue and cost estimates prepared by staff, in )uly :o¡: 
Official C met witl otler ligl-level EDD officials, including Official B, 
to advocate tlat EDD dedicate tle resources needed to participate in 
tle Offset Program to collect unemployment benefit overpayments. Sle 
argued tlat committing tle needed resources constituted a good deal for 
tle State because it could reap an estimated s¡oo million in additional 
revenue during just its first year of participation in tle program at a cost 
of significantly less tlan ¡ percent of tlat amount. 
According to Official C, some officials at tle meeting saw tle value of 
participating in tle Offset Program to collect unemployment benefit 
overpayments but were opposed to dedicating tle resources needed to 
participate because of tle strain tley believed it would place on staff 
resources. In tle end, Official B, wlo lad autlority to approve tle 
proposal, agreed witl tlose opposed to dedicating resources to join 
tle Offset Program to collect unemployment benefit overpayments. 
Official B stated tlat altlougl participating in tlis aspect of tle Offset 
Program seemed like a “no-brainer,” sle believed tlat due to otler 
ongoing projects, EDD simply did not lave enougl staff resources to 
EDD’s staff estimated that the State
could collect more than $ million
from benefit overpayment debtors
during its first year in the Offset
Program at a cost of significantly
less than  percent of that amount.
9 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
undertake tle IT work necessary to participate in tle program to 
collect unemployment benefit overpayments. Official B claimed 
tlat because EDD’s computer system used for collections was so 
antiquated, and tle programming language it used was so outdated, 
only a few EDD employees and contractors possessed tle teclnical 
knowledge necessary to create a program for converting EDD’s 
collection information into a different format, and all of tlose people 
were occupied witl otler EDD projects.
However, certain IT personnel at EDD told us tlat altlougl tle 
number of IT professionals possessing tle teclnical expertise 
needed to work witl EDD’s old computer system may lave been 
somewlat scarce, EDD always las been able to locate and lire 
qualified contractors to perform work on tle old computer system. 
EDD did not even attempt to lire any contractors to perform tle 
work, so Official B’s conclusion tlat EDD could not lire anyone witl 
appropriate skills to perform tle work was pure speculation at best.
As a result of Official B’s refusal to devote resources to bringing EDD 
into tle expanded Offset Program in :o¡:, tle only effort EDD made 
to position itself for participation in tle program was to continue 
witl tle feasibility study for replacing its collection program’s 
computer system. However, because tle Offset Program was not 
tle main focus of tle feasibility study, wlile EDD may lave made 
some progress in late :o¡: toward identifying a replacement for 
its collections computer system, it made no progress toward 
participation in tle Offset Program to collect unemployment benefit 
overpayments. As a result, wlile otler states collected millions 
of dollars in benefit overpayments tlrougl tle expanded Offset 
Program in :o¡: and later in :o¡¸, EDD gave up tlis opportunity.
After Being Contacted by the State Auditor’s Office, EDD Committed
to Participating in the Offset Program to Collect Unemployment
Benefit Overpayments
By early :o¡¸ a total of ¸¡ states were participating in tle Offset 
Program to collect unemployment benefit overpayments, but EDD 
still lad not joined tlem and did not lave a plan for doing so.
Official C, wlo was promoted in )anuary :o¡¸ to a ligler position, 
instructed staff to continue working on tle feasibility study regarding 
tle replacement of tle computer system tlat EDD was using for its 
collection program and, as part of tlat effort, to explore low tlis 
In  California began participating in the Offset Program to collect a different kind of
unemployment debt, the debt owed by employers. The employers’ combined debt was much
smaller than the amount of debt owed by overpaid claimants. EDD maintains the employer debt
information in a different computer system that allows it to submit the debt information to the
U.S. Treasury far more easily than it can transmit claimant debt information.
Although a total of  states were
participating in the Offset Program
by early , EDD still did not have
a plan to participate.
California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
system could facilitate participation in tle Offset Program to collect 
unemployment benefit overpayments. However, no one at EDD was 
working on translating EDD’s benefit overpayment debt information 
into a format tlat could be transmitted to tle U.S. Treasury, and EDD 
lad no plans to join tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments.
Tis situation substantially clanged just a few montls later wlen 
in May :o¡¸ we began interviewing EDD officials about EDD’s lack 
of participation in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments. Soon afterward, Official C advised us tlat 
EDD lad establisled a scledule to participate in tlis aspect of tle 
Offset Program. Official C told us tlat sle and otler EDD officials 
lad determined tle feasibility study was not progressing in a timely 
manner and realized tlat EDD needed to perform tle IT work 
required to participate in tle Offset Program to collect unemployment 
benefit overpayments independent of tle outcome of tle feasibility 
study. Official C tlerefore recommended to Official B tlat EDD 
commit to devoting tle resources necessary to participate in tlis 
aspect of tle Offset Program as soon as possible. Official B agreed to 
Official C’s recommendation and in August :o¡¸ EDD implemented a 
plan to begin its participation by tle end of May :o¡( at an estimated 
cost of about s6,;,ooo. However, in February :o¡(, EDD revised its 
estimate and now projects tlat it will not begin participating in tle 
Offset Program to collect unemployment benefit overpayments until 
September :o¡( at a projected cost of a little more tlan s¡ million.
Had EDD Chosen to Participate in the Offset Program to Collect
Unemployment Benefit Overpayments Earlier, the State Could Have
Collected an Estimated $516 Million
Figure ¸ details tle events tlat occurred between :o¡o, wlen EDD first 
learned of tle opportunity to participate in tle Offset Program to collect 
unemployment benefit overpayments, and :o¡(, wlen EDD finally 
committed to participating in tle program.
Wlile we applaud EDD’s decision to participate in tle Offset Program 
and tlereby greatly enlance tle State’s ability to collect millions 
of dollars in unemployment benefit overpayments, EDD’s delay in 
arriving at tlis decision las been costly to tle State. Between :o¡¡ 
and :o¡¸, tlis delay deprived tle State of fleeting opportunities to 
collect overpayments from tle stream of federal payments directed to 
overpayment debtors. In addition, by furtler delaying its start date 
to participate in tlis aspect of tle Offset Program until September 
of tlis year, EDD will miss most of its opportunity in :o¡( to collect 
overpayment debts tlrougl tle Offset Program. Tis lost opportunity 
will occur because tle Internal Revenue Service (IRS) distributes 
approximately ,o percent of federal tax refunds during tle montls 
Soon after we had started our
investigation concerning EDD’s
lack of participation in the Offset
Program to collect unemployment
benefit overpayments, EDD
established a schedule to begin
its participation.
11 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
of )anuary tlrougl May of eacl year. Terefore, by tle time its 
participation in tle program is scleduled to begin in September, 
EDD already will lave missed tle opportunity to collect more tlan 
,o percent of tle unemployment benefit overpayments it could lave 
collected tlrougl tle Offset Program in :o¡(.
Figure 3
Time Line of Events Leading to the Employment Development Department’s Planned Participation in the Treasury
Offset Program to Collect Unemployment Benefit Overpayments
July 2010
EDD employees attended
a webinar regarding the
Offset Program.
July–August 2011
EDD staff began a feasibility study to
replace the computer system that EDD
uses for its collection program. As a part
of the study, EDD employees attended a
second Offset Program webinar.
May–June 2012
EDD staff estimated that California stood to receive more
than $100 million from its first year of participation in
the Offset Program. EDD staff initially estimated it would
cost $322,833 to join the program.
July 2012
EDD officials decided
not to allocate the
resources necessary to
participate in the
Offset Program to
collect unemployment
benefit overpayments
at that time.
May 2013
EDD decided it should pursue
participating in the Offset Program to
collect unemployment benefit
overpayments without waiting for the
results of the feasibility study.
May 2013
EDD decided it should pursue
participating in the Offset Program to
collect unemployment benefit
overpayments without waiting for the
results of the feasibility study.
August 2013
EDD initiated a
plan for joining
the Offset
September 2014
EDD plans to join
the Offset Program.
June 2010
The U.S. Department of Labor (Labor
Department) distributed a letter to
all states regarding the Treasury
Offset Program (Offset Program) and
its requirements.
January–April 2011
The federal government issued
program regulations. Some
states began participating in
the Offset Program.
March 2012
The Labor Department began
sending newsletters to states
detailing the successes that states
were experiencing through the
Offset Program.
May 2013
Employment Development
Department (EDD) officials
learned of the California
State Auditor's investigation.
2010 2011 2012 2013 2014
External Events
Actions by EDD
Sources: U.S. Department of the Treasury records, Labor Department records, and EDD records and staff.
As slown in Table ¡ on tle following page, we estimate tlat if EDD 
lad participated in tle expanded Offset Program wlen it first became 
available to tle states, California could lave collected s,¡6 million 
in overpayment debts from February :o¡¡ tlrougl September :o¡(. 
To arrive at tlat estimate, we calculated tle collection rates states 
aclieved in eacl of tleir first, second, and tlird years of participation 
in tle Offset Program to collect unemployment benefit overpayments 
by dividing tle amount of money successfully offset and redirected 
to tle states by tle total amount of debt tlat all participating states 
submitted to tle U.S. Treasury. We tlen applied eacl first-, second-, 
and tlird-year collection rate to tle total amount of collectable 
benefit overpayment debt owed to California in :o¡¡, :o¡:, and :o¡¸, 
respectively, tlat EDD could lave submitted to tle Offset Program. 
For :o¡( we assumed tlat tle collection rate would be tle same as 
tle tlird-year rate, but we discounted tle rate by ¡o percent because 
12 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
California is not expected to participate in tle Offset Program to collect 
unemployment benefit overpayments until after tle IRS las issued 
,o percent of federal tax refunds for tle year. We applied tlis rate to 
tle amount owed to EDD as of October ¸¡, :o¡¸. We also reduced tle 
amounts owed to EDD for years :o¡: tlrougl :o¡( by tle amount of 
unemployment benefit overpayments we estimated EDD would lave 
collected tlrougl tle Offset Program during tle previous year(s). 
Table 1
Estimated Amounts the Employment Development Department Could Have Collected by Participating in the
Treasury Offset Program to Collect Unemployment Benefit Overpayments
2011 2012 2013 2014 TOTAL
Overpayments the Employment Development
Department (EDD) could have submitted
$894,171,474 $929,987,886 $920,488,448 $892,991,625
Estimated collection rate 15.11% 18.54% 12.09% 10.88%
Estimated amount EDD could have collected $135,109,310 $172,419,754 $111,287,053 $97,157,489 $515,973,606
Sources: California State Auditor’s analysis of data from EDD and the U.S. Department of the Treasury.
Furtlermore, if it lad collected tle estimated s,¡6 million, EDD 
likely would lave been able to use a substantial amount to pay for 
its administrative costs. As discussed in tle Background section 
of tlis report, EDD deposits tle portion of funds tlat it collects 
attributable to penalties and interest assessed on fraudulent claims 
into tle Benefit Audit Fund. To determine tlis amount, we looked 
at tle annual amount of unemployment benefit overpayments tlat 
EDD was able to collect tlrougl its otler collection efforts during 
:o¡¡, :o¡:, and :o¡¸, and calculated tle percentage of eacl of tlese 
amounts attributable to penalties and interest. We tlen multiplied tlose 
percentages by tle amounts of unemployment benefit overpayments 
we estimated tlat EDD could lave collected tlrougl tle Offset 
Program during tlose years. For :o¡( we used tle percentage of EDD’s 
actual collections attributable to penalties and interest during tle 
previous tlree years combined. As Table : describes, EDD could lave 
deposited an estimated ¡, percent of tle s,¡6 million, or s,, million, 
into tle Benefit Audit Fund. Tose funds are particularly significant 
because tle Legislature could lave appropriated tlem to pay EDD’s 
administrative costs or transferred tlem to tle Ceneral Fund to 
address otler state needs. Te remaining s(¡; million would lave been 
deposited in tle Unemployment Fund, wlicl could lave lelped reduce 
tle s¡o billion debt tlat California owes to tle federal government.
State law requires EDD to return collected overpayments to the source that originally funded them.
In past years, many Californians received extended or augmented unemployment benefits funded
by federal sources. Therefore, EDD would have been required to return collections on federally
funded overpayments to the federal source from which they originated.
13 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Table 2
Estimated Amounts the Employment Development Department Could Have Deposited Into the Benefit Audit Fund
to Pay Its Administrative Expenses
2011 2012 2013 2014 TOTALS
Estimated amount the Employment Development
Department (EDD) could have collected through the
Treasury Offset Program
$135,109,310 $172,419,754 $111,287,053 $97,157,489 $515,973,606
Estimated percentage of collected funds that EDD could
have deposited in the Benefit Audit Fund
18.06% 19.94% 19.55% 19.23%
Estimated amount not deposited in the Benefit Audit Fund $24,400,741 $34,380,499 $21,756,619 $18,683,385 $99,221,244
Sources: California State Auditor’s analysis of data from EDD and the U.S. Department of the Treasury.
Once EDD begins participating in tle Offset Program to collect 
unemployment benefit overpayments, it will be able to use tle 
program to intercept future federal payments to claimants wlo 
owe tle State for tlese overpayments, allowing EDD to collect 
sucl overpayments more effectively and efficiently. However, by 
delaying its decision to participate in tlis aspect of tle Offset 
Program, EDD failed to maximize tle benefits of tle program and 
missed opportunities to collect millions of dollars in unemployment 
benefit overpayments. Some of tlese funds could lave paid for 
EDD’s administrative costs, and tle remainder could lave reduced 
California’s debt to tle federal government for unemployment 
benefit costs. However, its inefficient actions forced EDD to cover 
tlese administrative costs by using funds from otler sources and 
prevented California from reducing its debt.
To remedy tle effects of tle improper governmental activity 
described in tlis report and to prevent it from recurring, we make 
tle following recommendations:
•  To ensure tlat EDD collects unemployment benefit 
overpayments as efficiently as possible, we recommend EDD 
adlere to its commitment to begin participating in tle Offset 
Program to collect unemployment benefit overpayments by no 
later tlan September :o¡(.
•  To ensure tlat EDD efficiently acts to take advantage of future 
collection opportunities, we recommend EDD institute a 
routine process for staff to identify and tlorouglly evaluate 
ideas for improving EDD’s ability to collect overpayments. Tis 
process slould require staff to bring promising ideas to tle 
California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
attention of EDD’s senior management so it can give prompt, 
informed consideration to tlese ideas and document in detail tle 
substance of tlat consideration.
Respectfully submitted,
State Auditor
Date:    Marcl ¡¸, :o¡(
  Steven Benito Russo, )D, Clief of Investigations
Legal Counsel:  )ulie )acob, )D
Investigative Staff:  Russ Hayden, CCFM, Manager of Investigations 
    Lane Hendricks, CFE
For questions regarding tle contents of tlis report, please contact 
Margarita Fernández, Clief of Public Affairs, at ,¡6.((,.o:,,.
15 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Summary of Agency Response and
California State Auditor’s Comments
After reviewing our draft report, tle Employment Development 
Department (EDD) provided comments and additional 
information regarding its efforts to join tle federal Treasury 
Offset Program (Offset Program) to collect unemployment 
benefit overpayments. Regarding our estimate tlat EDD could 
lave collected s¡¸,.¡ million in :o¡¡ tlrougl tle Offset Program, 
EDD commented tlat it believes tlis amount was overstated. EDD 
argued tlat because tle U.S. Department of tle Treasury did not 
release tle federal regulations governing tle expanded Offset 
Program until )anuary :8, :o¡¡, it did not lave adequate time to 
begin participating in tle expanded program before tle federal 
government began processing tax refunds in early :o¡¡. However, 
as noted in our report, in )une :o¡o tle U.S. Department of Labor 
provided EDD witl tle information it needed to begin preparations 
immediately for participating in tle Offset Program once tle 
regulations were issued. In response to tlis notification, otler 
states undertook tle necessary preparations and were able to begin 
participating in tle Offset Program as early as February :o¡¡. Tus, 
we believe tlat EDD could lave participated in tle Offset Program 
in :o¡¡ because, as demonstrated by tle success of tlese otler 
states, EDD was given sufficient warning and information about 
tle expansion of tle Offset Program to permit its participation in 
early :o¡¡. Furtler, we arrived at an estimate of s¡¸,.¡ million using 
an estimated collection rate based on tle successes of tle otler 
states tlat participated in tle Offset Program in :o¡¡. Terefore, we 
do not believe tlat tlis estimate is overstated. 
EDD also commented tlat our draft report did not provide 
sufficient information about tle different ways tlat it las 
participated in tle Offset Program since :oo( to collect otler 
types of debts owed to tle State. To address EDD’s comment, we 
included additional information in tle Background section of 
our report about tle otler ways in wlicl EDD participates in tle 
Offset Program, including using tle program to collect outstanding 
personal income taxes and disability insurance contributions tlat 
employers witlleld from employees’ payclecks but failed to remit 
to EDD. However, considering EDD’s extensive familiarity witl tle 
effectiveness of tle Offset Program as a collection meclanism over 
tle past decade, we find its delay in using tle program to collect 
unemployment benefit overpayments to be even more appalling.
EDD also expressed concern tlat our draft report did not 
adequately acknowledge its efforts during :o¡: and :o¡¸ to pursue 
a feasibility study to replace tle computer system EDD uses for 
its collection program. Altlougl one of tle goals of installing a 
California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
new computer system was to facilitate EDD’s participation in tle 
Offset Program, it was not tle primary objective of tle project, and 
tying participation in tle expanded Offset Program to installing a 
new computer system only served to linder joining tle program. 
Furtler, even after recognizing early on tlat tle study and 
subsequent work would not be completed in time to participate 
in tle Offset Program in )anuary :o¡¸, EDD still did not pursue 
participating in tle Offset Program otler tlan to continue treating 
it as a potential byproduct of someday installing a new computer 
system. Ultimately, EDD’s efforts to pursue tle feasibility study 
did not result in advancing its participation in tle Offset Program 
and left it to make tle necessary clanges to its existing computer 
system later anyway—a decision tlat EDD could lave made mucl 
earlier and tlereby yielded substantial returns.
In addition, EDD provided furtler details regarding tle factors tlat 
it claimed led to its decision to delay participation in tle Offset 
Program to collect unemployment benefit overpayments. It stated 
tlat between :o¡¡ and :o¡¸, its information teclnology (IT) project 
portfolio included a total of eiglt projects costing more tlan 
s,;: million. Some of tlese projects lad legislatively set deadlines 
and required securing vendors tlrougl tle competitive bidding 
process and dedicating EDD’s IT and program staff resources. 
EDD also stated tlat in :o¡o it notified tle Legislature tlat it 
would lave to suspend work on several IT projects because it lad 
overcommitted its staff resources. However, tlis notification did not 
liglliglt tlat EDD was forgoing an opportunity to collect lundreds 
of millions of dollars owed to tle State by not participating in tle 
Offset Program to collect unemployment benefit overpayments. 
Furtler, EDD did not request additional resources from tle 
Legislature to avoid suspending work on tlese projects or to 
enable it to participate in tle expanded Offset Program. Altlougl 
we do not dispute tlat EDD lad allocated its resources toward 
otler IT projects, we still find it difficult to understand wly it did 
not attempt to find a way to dedicate a relatively small amount of 
resources to a project tlat was projected to bring sucl large returns.
To address our first recommendation, EDD reported tlat it is 
working actively to perform tle IT work necessary to participate in 
tle Offset Program to collect unemployment benefit overpayments. 
EDD lad planned to begin participating in tle Offset Program 
by May :o¡(, and in our draft report to EDD, we made a 
recommendation urging tle department to begin participating in 
tle program by tlat planned date. However, EDD explained tlat tle 
work lad proved to be more complex tlan originally anticipated, 
delaying its participation scledule and increasing its costs. As 
noted in tle report, EDD now plans to participate in tle Offset 
Program beginning in September :o¡(, at an increased cost totaling 
rouglly s¡ million. We lope EDD succeeds in complying witl tlis 
17 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
revised date for beginning to participate in tle Offset Program to 
avoid missing additional opportunities to collect unemployment 
benefit overpayments. 
To address our second recommendation, EDD stated tlat 
since :ooo, its collections division las a structured process 
in place to solicit ideas from staff for greater efficiencies and 
revenue opportunities. Its business results planning process 
includes a montlly meeting between staff and managers wlere 
tle participants slare information and communicate operational 
clanges. In tle meetings, managers encourage staff to provide 
input and make suggestions for improvement. Te managers tlen 
slare tlese ideas witl senior-level management for consideration 
and implementation. EDD reported tlat tlrougl tlis process, it las 
implemented many ideas tlat lave improved tle effectiveness of 
its operations. However, because tlis process was in place between 
:o¡o and :o¡:, a time wlen some EDD employees openly favored 
participating in tle expanded Offset Program yet tle program still 
received little or no attention from EDD, we are left to conclude tlat 
tle process was ineffective at raising tle expanded Offset Program 
to tle awareness of EDD’s senior officials. Terefore, EDD needs to 
improve its process to implement our recommendation fully.
18 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
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19 California State Auditor Report I2012-0651
March 2014
Te California Wlistleblower Protection Act (Wlistleblower 
Act) contained in tle California Covernment Code, beginning 
witl Section 8,(;, autlorizes tle California State Auditor (state 
auditor) to investigate allegations of improper governmental 
activities by agencies and employees of tle State. Under tle 
Wlistleblower Act, an improper governmental activity, as defined 
by Covernment Code section 8,(;.:, subdivision (c), includes any 
action by a state agency, or by a state employee in connection witl 
lis or ler employment, tlat violates a state or federal law, violates 
an executive order of tle governor, a California Rule of Court, 
or a policy or procedure mandated by tle State Administrative
Manual or State Contracting Manual, is economically wasteful, 
or involves gross misconduct, incompetence, or inefficiency. To 
enable state employees and tle public to report suspected improper 
governmental activities, tle state auditor maintains a toll-free 
Wlistleblower Hotline: (8oo) ,,:-,66,. Te state auditor also 
accepts reports of improper governmental activities by mail and 
over tle Internet at www.auditor.ca.gov.
Altlougl tle California State Auditor’s Office conducts 
investigations, it does not lave enforcement powers. Wlen it 
substantiates an improper governmental activity, tle state auditor 
reports confidentially tle details to tle lead of tle state agency 
or to tle appointing autlority responsible for taking corrective 
action. Te Wlistleblower Act requires tle agency or appointing 
autlority to notify tle state auditor of any corrective action taken, 
including disciplinary action, no later tlan 6o days after transmittal 
of tle confidential investigative report and montlly tlereafter 
until tle corrective action concludes. Te Wlistleblower Act 
autlorizes tle state auditor to report publicly on substantiated 
allegations of improper governmental activities as necessary 
to serve tle State’s interests. Te state auditor may also report 
improper governmental activities to otler autlorities, sucl as law 
enforcement agencies, wlen appropriate.

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