Macon

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El sistema de coparticipación federal argentino en el largo plazo
Jorge Macón*

Resumen
Las llamadas leyes de coparticipación cubren dos aspectos totalmente diferentes,
ambos importantes. En primer lugar la definición de la magnitud de la recaudación
nacional que se repartirá entre las provincias y ciudad de Buenos Aires y un número
de restricciones a los sistemas tributarios provinciales y municipales que de hecho
determinaron su configuración.
Aunque el segundo problema es de la mayor importancia y merece ser tratado con
amplitud, en este trabajo se examina sólo el primero, que por otra parte es el que
genera el título.
El trabajo se divide en básicamente dos partes.
En la primera se efectúa un examen de la experiencia actual analizada cuantitativamente
estableciéndose la participación per cápita que recibe cada provincia. Un examen de
esos datos sugiere un comportamiento redistributivo, de las provincias en mejor situación
económica a las más pobres. El examen no puede profundizar en este importante
aspecto, por ejemplo con instrumentos econométricos apropiados, porque las
estadísticas disponibles no informan acerca del ingreso por provincia. Sólo se dispone del
Producto por provincia. En nivel nacional la diferencia entre ingreso y producto no es muy
importante, y además está perfectamente definida, pero en nivel regional las diferencias
pueden ser muy considerables.
En la segunda parte se sugiere el avance hacia una definición acerca de la forma de
distribuir los fondos, atendiendo a una interpretación de lo que sugiere la Constitución
de 1994.
La Constitución de 1994 da pautas acerca de la forma en que deben distribuirse los
fondos que merecen, a mi juicio, ser interpretadas e incorporadas a la legislación.
Así en el trabajo se interpreta lo que significa “equidad”, lo que implica “solidaridad”
y sobre todo los alcances de la expresión dar “prioridad al logro de un grado equivalente
de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Desde luego la interpretación implica también propuestas que en el trabajo se hacen por
lo menos en términos estructurales.


La mayor parte de la literatura de nuestro país acerca de la coparticipación federal, se
refiere a una reforma inmediata del sistema. La preferencia se explica fácilmente, por
requerimientos de diverso origen y el hecho de que la ley vigente es explícitamente
provisoria. Lo es desde 1988.
El sistema actual se refiere a dos aspectos totalmente independientes. La distribución
entre las provincias y ciudad de Buenos Aire de fondos recaudados por la Nación y a
las restricciones a los sistemas tributarios provinciales y municipales
Este trabajo se propone examinar solo el primer aspecto, decididamente el mas
importante desde el punto de vista financiero.
Concretamente, se analizará la posibilidad de que el futuro sistema no solo implique
reparto de dinero liso y llano en cuyo caso lo único que importa es cuanto le toca a
cada uno, sino que responda a objetivos de naturaleza económica, tales como
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distribución del ingreso, crecimiento de la equidad regional y similares, lo que implica
no solo una propuesta mas sofisticada, sino con mayor demanda de tecnología y
administración.
Se suele decir que, en nuestro país, todas las iniciativas que demandan mayor
administración están condenadas al fracaso. Algo de eso ha ocurrido históricamente
pero la respuesta a esa inquietud es que, si el país desea crecer y evolucionar, debe
decidirse a administrar o de lo contrario quedarse en el subdesarrollo o semidesarrollo.
Existen abundantes demandas de que se sancione un nuevo régimen. Una de esas
demandas se halla en la Constitución de 1994, que explícitamente se refiere al
sistema –con respecto a cuya constitucionalidad anteriormente hubo dudas- y da
pautas objetivas de carácter general, para efectuar la distribución en base a
información estadística, como solían hacer los sistemas anteriores, en lugar de
porcentajes fijos para cada provincia como los que contiene la ley vigente,
seguramente hijas de una ardua negociación. Lo cual sugiere que el resultado es
consecuencia de la capacidad negociadora y no se halla vinculada con algún criterio
racional. Las discusiones recientes sugieren que ese criterio seguirá en el futuro, es
decir que no se está pensando en algún tipo de pautas racionales.
Otro de los problemas de los porcentajes fijos, radica en que también son fijos en el
tiempo y por consiguiente –suponiendo que su elaboración haya sido racional en algún
sentido y no el resultado del poder de negociación- no tienen en cuenta los cambios
que se producen constantemente en las economías provinciales y que, en diez y siete
años, pueden haber sido importantes.

A- El sistema actual
1) La complejidad
Una de las imputaciones que se le hace al sistema actual, es que es enormemente
complejo.
En efecto, originalmente fue el más sencillo imaginable, una tabla con una serie de
porcentajes fijos para cada provincia. Sin embargo, mas que nada debido a la
ausencia de ductilidad de esos porcentajes fijos, para adaptarse a los cambios, se le
fueron introduciendo parches de todo tipo, para resolver problemas de coyuntura. En
vista de esa complejidad la Comisión Federal de Impuestos elaboró un ingenioso
esquema gráfico, ciertamente muy útil, pero que a primera vista impresiona como
enormemente complicado. El “laberinto de la coparticipación” se lo suele denominar.
En realidad, que el sistema sea complicado es lo que menos debe preocuparnos, a
partir de que en el país solo hay un par de centenares de personas que se ocupan del
tema, que muy bien pueden dedicar un poco de su tiempo a estudiar, en lugar de
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limitarse a criticar luego de echarle un vistazo al “laberinto”. Distinto sería, por ejemplo,
el caso de una complicación innecesaria en la liquidación del impuesto a las
ganancias, en el cual se suele llenar mas de medio millón de declaraciones anuales y
por consiguiente, sería una complicación que demandaría muchas horas hombre.
No es que no preocupen los sistemas innecesariamente complicados. Pero los
problemas hay que ceñirlos a sus límites. Y en este caso, ciertamente la complejidad
existe pero no es innecesaria, ya que en su momento permitió resolver problemas de
coyuntura nada fáciles.
2) La importancia financiera
El sistema es enormemente importante en términos financieros a partir de que en el
año 2004 representó un 6.3 % del PIB. Esta es una magnitud muy grande p.e.
comparada con otras federaciones. Alrededor del 4 % de PIB es el sistema de
transferencias financieras a los estados de Brasil, a pesar de la gran importancia de
las transferencias a los estados deprimidos del país, que son todos menos seis. El 3%
es el de Estados Unidos, ciertamente mucho más complicado que el sistema
argentino; de hecho son tantos sistemas que algunos autores decían que ni siquiera
se sabía cuantos eran. A raíz de ello alguien los contó y eran –en el momento de la
estimación- alrededor de seiscientos.
En realidad la enorme importancia del sistema de coparticipación de nuestro país, se
debe de hecho a la debilidad de la financiación propia de las provincias, que ha sido
varias veces criticada por varios autores. La importancia de este punto tiende a crecer
con el transcurso del tiempo, a raíz de la fuerte descentralización del gasto público que
se ha producido en las últimas décadas.
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Examinemos cuantitativamente la magnitud para cada jurisdicción del sistema de
transferencias. Pero en lugar de hacerlo en total o como porcentaje del total,
hagámoslo per cápita.


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Pocas veces se advierte, que el proceso de descentralización de los servicios que intentaron varios
gobiernos ha sido efectivo. Por ejemplo, el gasto público provincial que en los años sesenta era de
alrededor del 5% de PIB, actualmente es del 13%. El municipal también ha aumentado pero menos, de
alrededor del 2% al 3%. Es decir que el gasto descentralizado está en las cercanías de la mitad del total,
con lo cual ya podemos decir, con referencia a los servicios, no a la financiación tributaria, que la
Argentina es una federación descentralizada.
Tal cosa tuvo consecuencias políticas. A partir de la recuperación de la democracia en 1983 todos los
presidentes menos el primero, fueron antes gobernadores o su equivalente de la ciudad de Buenos Aires.
De hecho, también tuvieron ese antecedente buena parte de los candidatos perdedores. Si se examina
los períodos anteriores, por ejemplo de 1916 a 1983, ningún presidente fue antes gobernador. No lo
fueron, desde luego, los militares pero tampoco los civiles.
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CUADRO I
Remesas financieras nacionales per cápita (año 2003)
Pesos per cápita
Ciudad de Buenos Aires 119
Pcia de Buenos Aires 320
Catamarca 1509
Chaco 909
Chubut 868
Córdoba 530
Corrientes 761
Entre Ríos 791
Formosa 1368
Jujuy 895
La Pampa 1240
La Rioja 1372
Mendoza 503
Misiones 674
Neuquen 769
Río Negro 1062
Salta 680
San Juan 993
San Luis 1177
Santa Cruz 1795
Santa Fe 561
Santiago del Estero 957
Tierra del Fuego 2673
Tucumán 661
Fuente de los datos originales: Subsecretaría de Relaciones con las Provincias e INDEC

El criterio que parece haber guiado la reforma de 1988 –ciertamente con algunas
excepciones- es regionalmente distributivo, en lo que no fue demasiado innovador ya
que ya era una característica de los sistemas anteriores. Una excepción importante
parece ser Tierra del Fuego, que recibe mas que nadie per cápita, pero que no fue
objeto de la negociación de 1988. Fue agregada por un decreto del PE, cuando se
convirtió en Provincia.
Desde luego ese juicio es puramente intuitivo, a partir de que no se dispone de datos
sobre el ingreso global por provincia, que permitirían hacer una apreciación mas
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precisa y aplicar algún instrumento econométrico que permita un juicio más riguroso.
Solo se dispone de información sobre el producto global por provincia, que, por
diversas razones, no es apropiado para ese objeto.
Como se verá, a nivel nacional, la diferencia entre producto e ingreso no es muy
importante y además está perfectamente definida, pero a nivel regional no lo está.

B- El futuro
La principal fuente que es preciso examinar es la Constitución y no solo porque lo es
sino porque contiene una orientación política concreta al respecto, a mi juicio muy
pertinente. La constitución de 1853 no decía nada sobre el tema, hasta el punto de
que a partir de los años treinta, cuando se sancionaron los primeros sistemas, hubo
quien sugirió que el sistema era inconstitucional.
Pera la Constitución de 1994 corrigió esa omisión y hace algo más que referencias; da
pautas explícitas acerca de sus objetivos.
La referencia está en el inciso 2 del art.75, que diseña las características generales del
futuro sistema y en la disposición transitoria sexta, que requiere la sanción de un nuevo
régimen para fines de 1996.
La disposición, en mi opinión, más sustantiva desde el punto de vista del análisis que
intento, es el segundo párrafo, que textualmente señala:
"La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas,
a) Se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de
cada una de ellas,
b) contemplando criterios objetivos de reparto;
c) será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio
nacional”.
En cuanto uno se pone a pensar este texto en términos operativos, se originan
cuestiones que se refieren a cinco temas -por lo menos- y que surgen del texto mismo.
i) Participación primaria
ii) ¿Distribución por fórmulas o porcentajes fijos?
iii) Equidad
iv) Solidaridad
v) Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades.

i) Participación primaria
La primer discusión es acerca de la participación primaria, acerca de la cual, muy poco
con sustento teórico, es lo que se puede indicar.
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Fijar que parte va a las provincias y que parte a la Nación es como establecer la tasa de
un impuesto, un problema de decisión política y no de argumentación técnica.
La Constitución establece que esta distribución primaria -también la secundaria- "se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de
ellas", lo que fija una primera pauta que atiende a uno de los principios de la
coparticipación, el llamado de "suficiencia", es decir que financie los gastos no cubiertos
por los sistemas tributarios provinciales, con lo cual lo único que queda -nada menos- es
ponerle un número.
Ello además implica que los cambios futuros se darán cada vez que se modifiquen "las
competencias" es decir, atendiendo a las transferencias de funciones en un sentido o en
otro o a la expansión-reducción del gasto público provincial.
ii) Distribución por formulas o porcentajes fijos
Pero lo que probablemente es más interesante para los analistas e igualmente
importante, es la distribución secundaria entre provincias y la ciudad de Buenos Aires.
El régimen actual de mayor importancia financiera hace la distribución secundaria de
acuerdo con porcentajes explícitos asignados a cada provincia, es decir ha abandonado
las fórmulas de distribución que eran habituales en los regímenes anteriores.
Las asignaciones en base a fórmulas son más objetivas a pesar de que quienes
negocian, aceptan o proponen determinadas fórmulas, lo hagan con un ojo puesto en los
resultados.
Eso no está ni bien ni mal, es inevitablemente así. Estrictamente, no se le puede
reprochar a los representantes en las negociaciones que tengan en cuenta -e incluso
primordialmente en cuenta- el interés y las necesidades de sus jurisdicciones. Es lo que
se espera de ellos.
En mi opinión, la Constitución se ha pronunciado explícitamente por los sistemas de
fórmulas basado en estadísticas, cuando señala que se basará en "criterios objetivos de
reparto". Es decir que el actual sistema de porcentajes fijos estaría al margen de lo
establecido por la Constitución.
Las fórmulas basadas en estadísticas son un poco mas complicadas de operar –una
complicación que afecta muy pocas personas- pero tienen la ventaja de que evolucionan
en el tiempo, según lo hacen las estadísticas que le sirven de base y se acomodan a las
nuevas circunstancias
A pesar de que el régimen actual es diferente, hay abundante experiencia en el país al
respecto.
III) Equidad
No es fácil en análisis económico definir que es equidad. De hecho la mayor parte de la
literatura –que se refiere a los sistemas tributarios no a los regímenes de coparticipación-
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solo acepta definir la equidad horizontal, es decir que los iguales deben ser tratados igual,
que está incorporado a la Constitución argentina como “igualdad ante las cargas
públicas”, una regla esencial al sistema republicano de gobierno. Equidad en un sistema
de coparticipación, no está definido, ni siquiera está discutido y es preciso intentar una
propuesta.
En mi opinión, equidad en ésta área quiere decir que el régimen, al menos en parte, debe
devolver a cada jurisdicción una porción de lo que recaudó en ella.
Esta pauta no solo es apropiada en un sentido de justicia interjurisdiccional, sino también
frente a las mayores necesidades que tienen las provincias que más aportan al sistema
nacional. En efecto se trata normalmente de las zonas mas desarrolladas y éstas tienen
necesidades de servicios del sector público, mayores que las subdesarrolladas. Incluso
se solía sostener, ahora es más dudoso, que los servicios del sector público tienen una
elasticidad-ingreso mayor a la unidad y que por consiguiente la demanda efectiva de
estos servicios no solo crece con el ingreso, sino más rápido.
No es fácil dar pautas estadísticas acerca de lo que aporta cada provincia. Hay cifras de
lo que recauda la AFIP en cada jurisdicción, pero existen muchas empresas –de hecho
los contribuyentes más importantes- que pagan en el lugar del domicilio de su casa
central tributación originada por actividades realizadas en otras jurisdicciones y tal cosa
distorsiona totalmente los resultados. Existe sin embargo experiencia mexicana al
respecto, cuya pertinencia es dudosa.
La única alternativa es recurrir a una variable macroeconómica. Propongo el ingreso
global por provincia. Tampoco existen cifras al respecto. Solo hay datos de “producto por
provincia”. La diferencia entre producto e ingreso global no es notable a nivel nacional e
incluso esta perfectamente definido. Pero a nivel provincial las diferencias pueden ser
muy grandes.
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iv) Solidaridad
En mi opinión, la interpretación de esta expresión no ofrece la menor duda. Se trata de
que el régimen en alguna medida debe efectuar aportes a las provincias
económicamente más débiles, como colaboración de las más fuertes.
Este es un objetivo que no es nuevo en el país, existe en una medida o en otra desde
hace muchos años. Incluso existió una experiencia en la cual una parte no pequeña se
distribuía en partes iguales y –crease o no– los resultados eran razonables. Si se

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Por ejemplo, existen numerosas personas de ingresos medios que viven en la zona urbana que rodea a
Buenos Aires y trabajan en la ciudad. El producto es imputable a la ciudad y el ingreso a la provincia. Esto
se compensa en parte porque hay residentes en la ciudad de Buenos Aires con inversiones en el interior –
pe. establecimientos agrícola-ganaderos- cuyo producto es imputable a provincias mientras el ingreso
corresponde a Ciudad de Buenos Aires. Existen numerosos casos de esa naturaleza. De manera que el
producto no es confiable como índice de aportes al tesoro nacional. Es preciso efectuar el cálculo del
ingreso regional, que existe pe. en Brasil y en Estados Unidos pero no en Argentina
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examina el cuadro I, un poco intuitivamente –por la ausencia de información estadística
adecuada- podemos comprobar que incluso el régimen actual de porcentajes fijos lo
hace, quizá con algunos errores.
Es imposible imaginar un sistema de coparticipación sin, por lo menos, algún grado de
redistribución regional. Mucho menos en Argentina con sus grandes desigualdades
regionales. De tal manera se estima que el hecho de que el régimen sea redistributivo
probablemente no va a estar en discusión.
Pero ciertamente el grado de redistribución y la forma, lo estará.
En general los regímenes redistributivos reparten los fondos sobre la base de un índice
de pobreza. Recuérdese la "brecha de desarrollo" del régimen anterior al vigente, que
consistía en calcular algunos índices de bienestar en las distintas provincias y repartir los
fondos en proporción a la diferencia con el índice de la jurisdicción de mayor bienestar,
ponderado por el volumen de la población. Una alternativa que no cayó en la trampa de
los índices de proporción inversa.
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Pero el problema es bastante más complicado.
Es cierto que hay provincias pobres y ricas. Pero también hay "personas" pobres o ricas.
Y en muchos casos una cosa no tiene porque coincidir con la otra.
En las provincias pobres hay personas ricas que pueden tributar y en las provincias ricas
hay personas pobres que deben ser subsidiadas.
De tal manera que, si el régimen va a ser equitativo en los objetivos de distribución del
ingreso, debería contar con la voluntad provincial y la capacidad administrativa y
financiera, de gravar a quienes corresponda y subsidiar también a quienes corresponda,
previo acuerdo acerca de un modelo de distribución del ingreso predeterminado.
Pero hay que hacerlo en forma más sistemática para lo cual nuevamente se requiere
cifras del ingreso por provincia. No para hacer una distribución en proporción inversa,
como se hace en algunos países, -y en algunas provincias argentinas también- porque
las propiedades matemáticas de las proporciones inversas no son los que muchas
personas
piensan
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. Pueden intentarse varias alternativas. Por ejemplo el valor absoluto de la
diferencia entre el promedio nacional del ingreso per cápita y el de cada provincia cuando
éste es menor, ponderado por el número de habitantes u otras combinaciones por el
estilo.

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La redistribución en base a índices inversos que practican algunas provincias argentinas para las
municipalidades y también algunos países es un mal sistema. El error consiste en suponer que si una
redistribución directa no es distributiva una inversa sí lo es. Basta recordar las propiedades matemáticas
de las proporciones inversas para advertir que pueden darse resultados impropios.

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v) Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades
Una pregunta pertinente, quizá la más importante, es si las transferencias financieras
redistributivas se van a hacer "porque" las provincias tienen pobres o son pobres o "para
que" mejoren el bienestar de sus pobres. El primer objetivo se cumpliría con el item
anterior. Ahora es preciso contemplar el segundo
En este aspecto, la Constitución establece una pauta, a mi juicio fundamental, cuando
establece que el futuro sistema de coparticipación dará prioridad al logro de "un
equivalente grado de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades".
El desarrollo, la calidad de vida y la igualdad de oportunidades para toda la población, no
depende solamente del sector público, sino también del sector privado, pero en lo que se
refiere al primero es claro que su responsabilidad radica en la provisión adecuada -es
decir en volumen apropiado y con productividad apropiada- de ciertas inversiones de
base y ciertos servicios, fundamentalmente educación, salud, seguridad y justicia,
inversiones y servicios en los que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, tienen un
rol fundamental.
Ello implica -a mi juicio- que el régimen de coparticipación no solo debería habilitar
financieramente a las provincias más pobres para que hagan las inversiones y presten
los servicios que contribuyan a sacarla de esa situación, sino que, por ese medio, debería
de alguna manera promover o incentivar que hagan las inversiones y presten los
servicios. La Constitución es muy terminante al respecto.
La interpretación de esta propuesta de la Constitución constituye la innovación más
significativa de este trabajo. Las dos primeras innovan en algún sentido, pero mantienen
una característica que fue bastante experimentada por regímenes anteriores, la
distribución en base a datos estadísticos significativos frente a esos objetivos. En este
punto la propuesta consiste en vincular las remesas de fondos a determinados gastos
realizados por iniciativa de las provincias, de tal manera que actúen como subsidios.
El objetivo consiste en aumentar el grado de prioridad que las provincias le asignen a
gastos determinados. Por ejemplo, vinculados con el crecimiento del ingreso y el
bienestar local, con el objeto de uniformar en mayor medida el ingreso per cápita en el
país, por ejemplo ciertas obras públicas. O vinculados con la distribución del ingreso, por
ejemplo gastos en salud. O en ambos sentidos, crecimiento y distribución, por ejemplo la
educación.

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Por ejemplo, una proporción directa da, en un esquema cartesiano, una recta creciente, lo cual permite
utilizarla con confianza en los resultados. Pero una proporción inversa no da una recta decreciente –como
implícitamente se piensa- sino una hipérbole, es decir con resultados probablemente absurdos.
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La tendencia histórica de las relaciones fiscales intergubernamentales en la argentina en
las últimas décadas, esta signada por dos características totalmente consistentes a lo
largo de mucho tiempo.
En primer lugar la descentralización de servicios. Aunque hay alguna diferencia en el
énfasis, esta ha sido una política consistente a través del tiempo, no importa de que clase
de gobierno se trate.
En segundo lugar -como ya se ha señalado- a la redistribución de recursos tributarios de
las provincias ricas a provincias pobres, también una característica que se ha ido
acentuando consistentemente a través del tiempo.
Este hecho ha determinado un claro aumento de las responsabilidades de las provincias
y también del gasto público provincial como era inevitable. Aunque a ciertas personas
esta afirmación les pueda sonar extraña, este resultado implica un claro fortalecimiento
del federalismo.
Pero esta tendencia ¿ha implicado también una reducción de la pobreza y una mejora de
los servicios? ¿De alguna manera puede comprobarse que la participación en el ingreso
nacional de las provincias pobres ha aumentado? ¿De alguna manera puede
comprobarse que el coeficiente de Gini ha disminuido en las provincias pobres? ¿De
alguna manera puede comprobarse que los servicios transferidos por la Nación funcionan
mejor que antes, en el sentido de que prestan mejores servicios y/o cuestan menos,
como sostiene la teoría que debiera ocurrir?
Naturalmente la respuesta no tiene porque ser uniforme en todas las provincias pero es
evidente que alguna respuesta necesitan quienes van a dictar el nuevo régimen de
coparticipación.
Sobre todo ahora que la constitución no solo exige redistribución sino también resultados.
Al fin de cuentas las provincias llamadas ricas tienen la obligación, en un régimen federal,
de concurrir con parte de los fondos que les correspondería en un régimen solo
devolutivo a solucionar los problemas de las provincias llamadas pobres. Pero también
tienen derecho a que los problemas realmente se solucionan.
Este examen sugiere que uno de los índices objetivos que debiera tomar en cuenta son
los gastos realizados por las provincias y vinculados con el "desarrollo, la calidad de vida
y la igualdad de oportunidades". Y no solo el volumen de gastos sino también su
efectividad.
O, de lo contrario, mas efectivamente, un sistema de cuentas especiales con aportes de
los dos niveles de gobierno para fines determinados -al estilo “matching grants” de
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Estados Unidos- vinculados con los requerimientos de efectividad de la Constitución,
5

que podría denominarse pe. “Fondo de Equidad Regional”
vi) Uno o varios regímenes
Una pregunta adicional de carácter estratégico para la negociación, es si tendremos un
solo régimen o un solo régimen principal como ocurre ahora o varios sistemas.
La constitución dice expresamente regímenes en plural lo que abre la puerta a la
multiplicidad, pero a mi juicio no la cierra a la unicidad.
La experiencia varía notablemente entre el sistema tipo "coparticipación" de México en el
que hay un solo régimen y el de asignación presupuestaria tipo "Matching grants" de
Estados Unidos en que son centenares
En general todo sugiere la conveniencia de varios regímenes. Es posible que uno solo
sea más sencillo pero esa sencillez solo lo es desde el punto de vista contable y
estadístico.
Varios regímenes diferentes suponen algunas cuentas contables mas y algún esfuerzo
mayor para los analistas. Como éstos últimos son normalmente quienes proponen las
reformas, el objetivo "unificación" y "simplificación", suele recibir un juicio de valor mejor
del que objetivamente debiera tener.
La existencia de varios regímenes en cambio, tiene, en primer lugar, la ventaja de
permitir mas de una fórmula, a partir del hecho de que los objetivos muy generales quizá
merezcan una subdivisión o que pueden existir otras necesidades peculiares. Incluir
varias fórmulas de reparto dentro de un mismo régimen puede implicar que se diluyan o

5
El sistema llamado “Matching grants” de Estados Unidos -una traducción no literal apropiada podría ser
“Fondos de Acompañamiento”- como se ha señalado es de menor volumen relativo que la coparticipación
argentina y además es increíblemente complejo.
Un caso –el financieramente más importante- es el apoyo financiero a los sistemas de subsidios
estaduales a la atención de la salud, teniendo en cuenta la ausencia de hospitales gratuitos en ese país.
Pero el caso más interesante, desde el punto de vista de este trabajo, que implicó una verdadera
transformación económica regional, es el apoyo a los estados del sudeste.
Estados Unidos tiene un ingreso per cápita prácticamente uniforme en todo el país. Con alguna excepción
no significativa, ningún estado tiene un ingreso per cápita menor del 80% del promedio nacional ni mayor
del 120%.
No siempre fue así
En los años cincuenta del siglo XX, los estados del sudeste eran muy pobres, tenían una importante
parte de la población de raza negra muy pobre y una gran parte de la población blanca también muy
pobre. Teniendo en cuenta que se trataba ya de una potencia mundial, esto parece francamente extraño
pero era así y hay una explicación.
La revolución industrial norteamericana comenzó después de la guerra de secesión. Y, como era de
esperar, tuvo lugar en los estados de la Unión, excluyendo a los de la Confederación.
En los años sesenta del siglo XX, se tomaron medidas en pro de la integración de las razas, que fueron
efectivas y entre otras cosas mejoró el acceso a la educación. Así, algunos años después, apareció una
región –la ex Confederación- grande y poblada con muchos habitantes con un buen nivel de educación,
pero todavía con salarios bajos. Eso trajo una ola de inversiones, no solo de Nueva York sino también de
Japón y de Europa.
Pero la zona todavía tenía un problema. La gran expansión de los ferrocarriles también tuvo lugar luego
de la guerra civil y, desde luego, solo en la zona de la Unión. De manera que los transportes del Sudeste
eran todo un estrangulamiento. Ahí intervino el sistema de “Matching grants” subsidiando muy
fuertemente –hasta un 100%- la construcción de caminos y obras conexas.
Y actualmente, la Ex Confederación tiene un ingreso per cápita enteramente similar al resto del país.
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compensen mutuamente, ya que las jurisdicciones beneficiadas reciben solo una suma
global.
Varios regímenes y sumas recibidas por separado, con una etiqueta clara pueden
mejorar la eficacia del sistema para lograr sus objetivos.
Pero además -lo que operativamente es más importante- varios regímenes permiten una
negociación más fácil, cuando ésta es necesaria. Uno solo suele ser muy difícil de
negociar, -como surge claro de la demora de la sanción que debió tener lugar antes de fin
del siglo XX- porque las sumas involucradas son tan grandes y su importancia financiera
para cada jurisdicción tan vital, que los negociadores están casi imposibilitados de hacer
concesiones para llegar a un acuerdo.
Un error de apreciación pequeño sobre el resultado de una fórmula puede ser
desastroso.
Sin duda, un solo régimen, simplifica el trabajo de los analistas pero complica mucho mas
el de los políticos.




















* Doctor en Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires. Profesor titular consulto de Finanzas
Públicas, FCE, UBA. Director del Posgrado en Tributación y Titular de Economía del Sector Público.
Jurado en numerosos concursos. Miembro honorario del International Institute of Public Finance con sede en
Alemania. Medalla de Oro Asociación Argentina de Estudios Fiscales.